«Шара», убивающая государство. Чем опасны субсидии

17 января 2017

1853

«Шара», убивающая государство. Чем опасны субсидии

С осени 2016 года все более очевидным становится слом длительной положительной тенденции к усилению энергетической безопасности Украины в условиях войны с Россией, которая происходила благодаря поступательному уменьшению потребления голубого топлива.

В первые восемь месяцев 2016-го падение потребление газа по сравнению с показателями аналогичных периодов прошлых лет еще продолжалось. Особенно ощутимым оно было зимой — весной; но и летом, когда газ используется преимущественно на нужды промышленности, потребление не превышало прошлогодних показателей. В январе — августе газа было сожжено на 7,4% меньше, чем за те же месяцы 2015 года (18,94 млрд м³ против 20,46 млд м³).

Однако осенью сжигание газа стало, наоборот, превышать объемы аналогичных периодов 2015 года. По данным Госстата, уже в сентябре — ноябре 2016-го газа было потреблено на 12,8% больше, чем за тот же период 2015 года (8,1 млрд м³ против 7,18 млрд м³). Причем со временем эта негативная тенденция все выразительнее: по сравнению с аналогичными месяцами 2015 года в октябре прирост потребления газа составил 6,9%, а в ноябре — уже 17,1%. А наш собственный анализ оперативных данных Укртрансгаза по импорту, добычи и подъему из подземных хранилищ газа (ПХГ) за декабрь 2016-го свидетельствует о потреблении почти 5,1 млрд м³ голубого топлива — это на 18% больше, чем в декабре 2015 года.

Данные за сентябрь — декабрь 2016-го демонстрируют четкую тенденцию к неуклонному росту объемов потребления голубого топлива, которого при условии ее продолжения за весь отопительный сезон может быть сожжено на 15-20% больше, чем в 2015-м. Причем все это не благодаря росту спроса в результате увеличения производства, а в результате неэффективной государственной политики субсидирования чрезмерного потребления в коммунальной сфере. В дальнейшем соответствующая тенденция способна создать серьезную угрозу энергетической и экономической безопасности страны в условиях изменения архитектуры европейского газового рынка, которое состоится уже в ближайшие 3-5 лет.

Что происходит

К сожалению, информация по отдельным категориям потребителей (бытовые, промышленные и т.д.), а тем более о тех, кто получает и кто не получает субсидии, в последнее время не публикуется. Однако косвенные данные свидетельствуют, что резко возросло потребление голубого топлива именно из-за бытовых потребителей, преимущественно тех, кто имеет субсидии.

Так, существенный прирост потребления газа осенью 2016 года заметен именно в регионах, где он используется преимущественно в бытовой сфере и одновременно субсидии получает бОльшая часть домохозяйств. Например, в Винницкой области потребление в 2016 году по сравнению с 2015-м увеличилось на 54% в сентябре, на 47,5% в октябре и на 46,5% в ноябре; в Закарпатской области — на 46,4% в октябре и 28,9% в ноябре; Черновицкой — на 38,8% в октябре и 79% в ноябре; Волынской — на 34,4% в сентябре, 39,5% в октябре и 36,6% в ноябре; Ивано-Франковской — на 30% в октябре и 66,8% в ноябре; Херсонской — на 22,8% в сентябре, 43,9% в октябре и 26,3% в ноябре;, Кировоградской — на 27,6% в сентябре, 22,4% в октябре и 29,7% в ноябре; Черниговской — на 19,6% в октябре и 33,2% в ноябре. Список можно продолжать.

Зато в регионах с большими объемами потребления газа на небытовые нужды соответствующие показатели почти не изменились, а иногда падали и дальше. Например, в Ровенской области, где работает «Ривнеазот», в октябре 2016-го газа было потреблено на 19,2% меньше, а в ноябре уже на 67,2%, чем в те же месяцы 2015-го. В Одесской области, где работает Одесский припортовый завод, падение потребления газа в октябре составило 29,4%, в ноябре — 30,2%.

В Черкасской области, где функционирует «Черкассыазот», в октябре — 10,9%, в ноябре — 18,5%. В подконтрольной Украине части Донецкой области, где немало крупных промышленных потребителей, уменьшение потребления газа в сентябре равнялось 13,5%, в октябре — 7,1%, в ноябре он был сожжен только на 1,6% больше, чем 2015 года. На Днепропетровщине в октябре использование газа осталось на уровне 2015 года и добавило только 11,9% в ноябре.

Как видим, вероятно, не менее резкий, чем в других областях, рост потребления на коммунальные нужды сглаживался промышленными потребителями. Поэтому динамику использования голубого топлива на нужды ЖКХ лучше показывает именно группа областей, где доля потребления на производственные нужды сравнительно незначительная. Они дают основания предположить, что увеличение использования на коммунальные нужды достигает 50% и выше по сравнению с аналогичным периодом 2015 года и что его нельзя объяснить только более низкими температурами воздуха на улице. Корень проблемы следует искать именно в системе субсидий, которая в 2016-м стала более массовой и остается крайне расточительной.

Пока на сайте Госстата для анализа доступны только данные на начало декабря 2016-го, когда субсидию в общем оформили 6,8 млн домохозяйств. Получали ее уже в ноябре 6,1 млн. В основном речь идет о домохозяйствах из одного-двух человек: в более 4 млн таких семей в совокупности насчитывалось всего 5,75 млн человек (14,8% всех жителей страны без учета оккупированных территорий). Еще 1,63 млн — семьи из трех-четырех человек (всего 5,52 млн членов). Совокупно 6,1 млн домохозяйств, получающих субсидию в ноябре, насчитывали около 13,8 млн человек (35% всех граждан на подконтрольной территории).

Вместе с тем анализ данных в региональном разрезе показывает, что в ряде областей, особенно менее состоятельных районах, доля домохозяйств, оформивших субсидии, уже сейчас составляет от 50% до 75%. Так, на начало декабря на Сумщине их было предоставлено 70,7% всех домохозяйств, Черниговщине — 63,5%, Тернопольщине — 62%, Волыни — 58,9%, Полтавщине — 57,3%, Черкасщине — 55,8%, Житомирщине — 53,8%, подконтрольной Украине части Луганщины — 52%, Львовщине — 51,6%, Ивано-Франковщине — 51,1%, Ровенщине — 50,2%. То есть мы видим четкую корреляцию с областями, где рост потребления голубого топлива осенью 2016-го наиболее заметен. Исключения — регионы, где значительные объемы потребления на производственные цели размывают картину.

Меньше доля субсидиантов в некоторых южных и восточных регионах, Киеве, а также в «заробитчанских» Закарпатской и Черновицкой областях. В частности, в Одесской области государственную помощь на оплату услуг ЖКХ получали 22,8% домохозяйств, в столице — только 23,1%, на Закарпатье — 32,2%, в Черновицкой области — 36,1%, в Днепропетровской и подконтрольной Украины части Донецкой области — по 40,0%, в Николаевской — 42,2%, Харьковской — 43,5%. Быстрее всего потребление голубого топлива увеличивается в регионах, где в последнее время заметно возрастала доля домохозяйств, получивших субсидии. В частности, это касается Харьковщины и Днепропетровщины.

Однако число тех, кто получает субсидию, тоже не дает полной картины о масштабах ее влияния на ситуацию. Например, в ноябре 2016 года в Тернопольской области средний размер субсидии составил 1980 грн, в Ивано-Франковской — 1609 грн, Волынской, Ровенской и Винницкой — 1298-1375 грн. Зато в Одесской области — только 511 грн, на Харьковщине, Днепропетровщине, подконтрольной части Донецкой и Херсонской — 757-897 грн. То есть в регионах, где объемы потребления газа растут быстрее, одновременно предоставляются и наибольшие суммы субсидии от государства на одно домохозяйство.

Стимулировать бережливость, а не расточительство

Уже очевидно, что истинные мотивы тех, кто разрабатывал систему субсидий, далеки от интересов государства. В нынешнем ее виде речь идет лишь о попытке власти порешать свои задачи, а именно: 1) не допустить масштабных неплатежей по повышенным тарифам; 2) удержать людей от выхода на улицы и поддержки «тарифных майданов»; 3) снизить градус недовольства в обществе. Кроме того, нынешняя система субсидирования сохраняет условия для злоупотреблений с общественными средствами в ТКЭ и облгазах в условиях, казалось бы, смертельно опасных для старых схем «уравниловки» цен на голубое топливо.

Возможно, именно с этим связано некоторое снижение градуса критики политики властей подконтрольными заинтересованным олигархам СМИ. Ведь если раньше те зарабатывали на перепродаже газа, списывался на население и ТКЭ по льготной цене, то при нынешней системе на граждан, получающих субсидию, можно списать уже колоссальные объемы голубого топлива, за которых через субсидию полностью заплатит государство. А разницу между выделенными нормами и реально потребленным гражданами газом можно прибрать к рукам и реализовать «на сторону».

Слом этой схемы требует радикального изменения подхода к системе субсидирования. В идеале субсидии, конечно, необходимо монетизировать: все граждане должны платить за отопление и газ рыночную цену, а взамен получать от государства денежную компенсацию на собственные счета. Но поскольку в нашем правительстве панически боятся, что полученные средства население станет проедать, а на жесткие меры по поддержанию платежной дисциплины там, похоже, не способны, то на переходном этапе стоило бы попробовать поискать альтернативные механизмы заинтересованности получателями субсидии в экономии топлива. Потому что нынешние слишком ограниченные, сложные и запутанные, чтобы донести до граждан целесообразность экономии ресурсов. Более того, даже подталкивают их к чрезмерному расходованию.

Прежде всего речь идет о чрезвычайно завышенных нормах потребления ресурсов, подлежащих оплате государством через субсидию. В этой статье мы ограничимся газом (хотя проблема затрагивает и другие услуги ЖКХ): речь идет о 5,5 м³ голубого топлива на 1 м² площади. Тогда как опыт показывает, что когда помещение утеплено, то это по меньшей мере в полтора-два раза превышает реальную потребность в сравнительно теплые месяцы отопительного сезона (как правило, октябрь — ноябрь и март — апрель). В то же время в холодные (обычно зимние) месяцы этот объем вполне может потребляться или даже превышаться.

По этой причине нужно уменьшить нормы потребления газа, которые предоставляются в пределах субсидии, но одновременно определять их не на месяц, а на отопительный сезон. В результате вместо 33 м³ на 1 м² площади, которые газораспределительные компании могут сейчас спокойно списывать на «потребление населением», за шесть месяцев отопительного сезона норма могла бы быть установлена на уровне, скажем, 25 м³ на 1 м² площади (то есть почти на 25% меньше). Это позволило бы в течение двух-трех холодных месяцев потреблять по 5-6 м³ в квадрат, а за особо низких температур и более. Однако стимулировало бы экономию голубого топлива в теплые месяцы, уменьшая его потребление до 2,5-3,5 м³ на квадрат.

Этого вполне достаточно даже для не слишком утепленных домов; одновременно владельцы «дырявых» стен и окон получат стимул не отапливать улицу, а утеплять жилье. Государство взамен должно увеличить финансовую поддержку таких мероприятий из средств, сэкономленных на субсидиях. А газоснабжающие компании потеряют возможность списывать значительную часть голубого топлива на граждан, получающих субсидии, и требовать возмещения его стоимости из бюджета.

Другой линией реформирования системы субсидий в случае неготовности государства пойти на ее полную монетизацию уже в ближайшее время должен стать отказ от нынешнего подхода к определению обязательного платежа тех, кто ее получает. Ведь стимул в виде права покрывать частью сэкономленного тепла или иного ресурса оплату следующих периодов слишком сложен для понимания большинства граждан, а установление ограничений на использование такой экономии (в прошлом сезоне 100 м³ газа или 100 кВт•ч электроэнергии) недостаточно мотивирует их экономить субсидированные государством ресурсы.

Сейчас сумма обязательного платежа определяется как доля дохода граждан, рассчитанная по определенному коэффициенту. Все, что больше, но в пределах норм, платит государство. В результате экономия приводит к уменьшению субсидии от государства, но не уменьшает обязательный платеж самого потребителя. Например, домохозяйство получило право потреблять в пределах субсидии газа на 2000 грн, совокупный доход его членов выводит на обязательный платеж 500 грн, остальное покрывает государство.

Потребив газа на 1600 грн, человек надеется на уменьшение обязательного платежа, а когда осознает, что этого не будет, чувствует себя обманутым. Он сэкономил деньги не себе, а государству, которое потратило на субсидию не 1500 грн, а только 1100 грн. И твердо решает сжигать и в дальнейшем на 2000 грн, даже когда для этого нужно открывать не только форточки, но и окна, и двери.

К этому стимулируют и подпитываемые газоснабжающими организациями слухи о том, что неиспользование нормы приведет к ее уменьшению в следующем сезоне (в нынешнем сезоне ее урезали с 7 м³ на 1 м2 площади до 5,5 м³). Имеем механизм, который не только не стимулирует экономию голубого топлива или утепления жилья, а, наоборот, в прямом смысле принуждает потребителя к использованию ненужного ему ресурса.

Выход из этой ситуации довольно прост. Обязательный платеж для домохозяйств, которые имеют автономное отопление (или другую техническую возможность самостоятельно регулировать объем потребления тепла), определялся бы в процентном отношении к потребленному газу. В приведенном выше примере это должно быть так: субсидия позволяет потреблять топлива на 2000 грн, обязательный платеж по средствам — 500 грн, то есть 25%.

Если субсидиант будет потреблять ресурс только на 1600 грн, он будет платить уже не 500 грн, а 25% от 1600 — 400 грн. То есть его экономия составит 100 грн. Если сэкономит еще больше, то обязательный платеж будет еще меньше. А это уже конкретный аргумент в пользу сбережения. Государство также сэкономит на субсидии (хотя и меньше), но, что самое важное, уменьшится потребление газа.

Сложнее ситуация со стимулированием сбережения ресурса ТКЭ и потребителями централизованного отопления. Ведь здесь последние в большинстве случаев все еще не имеют возможности влиять на объем потребления. Это создает широкое поле для злоупотреблений теплоснабжающими организациями. Во-первых, они могут заявлять значительные объемы использования теплоносителя теми, кто получает субсидию и соответственно за кого платит государство.

Следовательно — участвовать в схемах по продаже реально не использованного топлива коммерческим потребителям. Во-вторых, в последнее время из-за высоких цен на услуги централизованного отопления и установки счетчиков тепла во многих домах они грешат чрезмерным отоплением жилого фонда, чтобы максимизировать выручку. Ведь фиксированный процент в ней составляет не только топливо, но и другие интересные для теплокоммунэнерго статьи, например расходы на персонал, ремонтные работы, закупку оборудования, а часто даже прибыль, хотя и незначительную.

Результат — многочисленные жалобы потребители централизованного отопления, особенно в домах, где установлены счетчики, на высокую температуру в домах и необходимость открывать форточки или даже окна, отапливая за свой счет улицу. Таких случаев все больше. Как было отмечено выше, теплоснабжающие компании имеют очевидный меркантильный интерес перегревать, по крайней мере, те дома, которые имеют счетчики: больше подали тепла — больше взыскали плату.

Кроме неоправданных платежек для тех, кто не имеет субсидии, эта ситуация приводит и к значительному перерасходу голубого топлива и государственных расходов на субсидии. Однако владельцев и операторов ТКЭ эти проблемы не касаются, они ищут только выгоды.

Выход из ситуации — установить хотя бы общедомовые приборы не только учета, но и регулирования потребления теплоносителя. Промежуточное мероприятие — продуманная индикативная система регулирования объема тепла, которое отпускает ТКЭ, в зависимости от температуры воздуха, чтобы теплокоммунэнерго было экономически не выгодно навязывать лишний теплоноситель потребителям централизованного отопления.

Кроме названных проблем, бытовым потребителям и ТКЭ газ и так уже обходится дешевле (6,88 грн/м.куб), чем «Нафтогаз» предлагает промышленным потребителям (в октябре 2016-го — 7,1 грн /м.куб, в ноябре — 8,18 грн/м.куб, в декабре — 8,58 грн/м.куб). Это создает дополнительные выгоды для манипуляций с газом, который якобы используется для бытовых нужд, ведь каждый миллион кубометров «списанного» на их потребности голубого топлива в ноябре — декабре мог обеспечить участникам схем 1,3-1,7 млн грн.

И в ближайшие месяцы в связи с ростом цен на этот ресурс на европейском рынке и тарифов для коммерческих потребителей в Украине выгода от таких схем будет только расти. В первые месяцы 2017 года, если голубое топливо подорожает для коммерческих потребителей до 9,5 грн/м.куб, а это вполне реально, коррупционная маржа может достичь $100 на каждой тысяче кубометров.

Есть только один эффективный способ не допускать разрывов в ценах с коммерческими потребителями: ежемесячно менять тариф для бытовых потребителей или ежеквартально для всех. Несмотря на известные необдуманные заявления премьер-министра Гройсмана весной 2016-го, что «установление единой цены — это последнее повышение цен на газ», увеличивать их в дальнейшем для населения и ТКЭ все равно придется, иначе коррупционные схемы на разнице для различных категорий потребителей снова расцветут, а вместе с ними и чрезмерное потребление газа.

Сделать правильный выбор

Исторический минимум потребления газа в Украине, по данным Госкомстата, был зафиксировано с сентября 2015 года по август 2016 года — 30,29 млрд м³ голубого топлива без учета расходов Укртрансгаза на его транспортировку. (Для сравнения: за полный 2015 год — 31,81 млрд м³.) Это только на 10,5 млрд м³ больше объема внутренней добычи в Украине за тот же период. А значит, были высокие шансы со временем если не полностью отказаться от импорта, то, по крайней мере, свести его долю до 10-20% потребления.

Но рост потребления, наблюдаемый из-за нынешней расточительной системы субсидий, способен похоронить такие перспективы. Это слишком опасно, учитывая активное продвижение РФ проектов, направленных на уменьшение объемов транзита голубого топлива через Украину уже с 2018-го, а особенно с 2020-го.

В 2016 году Украина закупила у ЕС 11,1 млрд м³ голубого топлива, что также стало историческим минимумом закупки газа за рубежом за все время независимости. Однако этот результат стал следствием не только уменьшения потребления голубого топлива, но и исчерпания запасов в подземных хранилищах. Так, если на 1 января 2016 года в ПХГ страны было около 14 млрд м³, то на 1 января 2017 года — только +11,95 млрд м³.

На нынешний отопительный сезон, если поставки из ЕС будут стабильными, этого должно хватить. Однако уже в 2017 году без уменьшения потребления и оптимизации баланса между субсидиями и энергосбережением импорт придется резко наращивать до 14-15 млрд м³ и более. Это реально, хотя и на грани технических возможностей импорта из ЕС. Однако строить долгосрочную стратегию на этом опасно из-за риска возникновения дефицита топлива на западных границах Украины.

Значительные объемы газа в ЕС закупаются на фоне транспортировки возрастающих объемов российского топлива по украинской ГТС до наших западных соседей. Часть нам попадает от европейских покупателей российского газа или через замещение им объемов, приобретенных у других европейских поставщиков (например, у норвежской Statoil). Последние передают определенной компании соответствующий объем газа нероссийского происхождения в другой точке Европы, а взамен получают аналогичный на западной границе Украины и продают его нам.

Однако физически весь ресурс, который мы покупаем на наших западных границах, все же транспортирован из РФ. В 2016 году его транзит по украинской территории в Европу составил 82,4 млрд м³, значительно превысив показатели 2014-2015 годов (62-67 млрд м³) и приблизившись к объемам 2012-2013-го (82-84 млрд м³). Таким образом, сейчас на западных украинских границах газа много.

Однако в 2019-м завершается действие нынешнего договора на транзит российского газа по украинской ГТС. И если к тому времени Москве удастся реализовать хотя бы часть плана по дальнейшей переориентации поставок топлива Германии по «Северному потоку», начать на полную использовать OPAL (ответвление от «Северного потока» для транспортировки в Чехию, а потом и в соседние страны Центральной Европы), а также проложить хотя бы одну нитку «Турецкого потока», импорт газа из ЕС в Украину может резко осложниться. Особенно если речь пойдет о 12-15 млрд м³, которые нам потребуются в случае дальнейшего расточительного использования голубого топлива на коммунальные нужды при нынешней системе субсидий.

Совсем другое дело, если к тому времени удастся уменьшить потребность в импорте газа до 3-5 млрд м³, но не более 20% потребления. Ведь в таком случае в критической ситуации от части можно будет отказаться, а другую даже физически транспортировать из отдаленных немецких и австрийских хабов до западной границы Украины, несмотря на большие затраты на физический транзит.

Таким образом, энергетическая безопасность и экономическая конкурентоспособность Украины с 2020 года будет зависеть от способности уменьшить к тому времени потребление природного газа хотя бы до 25-27 млрд м³ и нарастить внутреннюю добычу. Сделать это можно, если кардинально изменить баланс между субсидированием потребления голубого топлива в коммунальной сфере и стимулированием его экономии и утеплить жилье. Последнее надо сделать приоритетным по сравнению с субсидированием, механизм которого тоже следует изменить. Иначе мы окажемся крайне уязвимыми в условиях новой архитектуры европейского газового рынка с ее гораздо меньшими объемами транспортировки российского газа по украинской ГТС.

—

Александр Крамар, опубликовано в издании Тиждень.UA

Перевод: Аргумент