Прокурорское самоуправление»: последний этап реформ, или же консервация нынешней системы

21 апреля 2016

1603

Прокурорское самоуправление»: последний этап реформ, или же консервация нынешней системы

Одним из важнейших аспектов изменений в прокуратуре является введение т.н. «прокурорского самоуправления», предусмотренного нормами Закона «О прокуратуре», принятого еще осенью 2014 года.

Сразу два органа самоуправления - Совет прокуроров и Квалификационно-дисциплинарная комиссия должны появятся при прокуратуре Украины. Старт им должна дать Всеукраинская конференция работников прокуратуры, которая должна состояться 26 апреля.

Избирать туда будут юристов, адвокатов, правозащитников и, естественно, самих прокуроров, но только тех, кто не занимает высокие должности. Раньше таких органов не существовало в принципе, и прокуратура больше напоминала военизированную структуру.

Теперь Совет и КДК будут решать как глобальные вопросы функционирования прокуратуры, так и защищать, а также наказывать нерадивых сотрудников, что означает существенное перераспределение полномочий в рамках надзорного ведомства.

Соответственно, сама  организация конференции происходит в атмосфере подковерных интриг и борьбы за власть. Пока «старая гвардия» уверенно проводит своих людей в делегаты, отставные «младопрокуроры» пугают общество перспективами «реванша Шокина», а также выдвигают фантастические проекты передачи украинской прокуратуры под внешнее управление.

Тем временем, свои игры планируют представители внутренней прокурорской «оппозиции», отстраненной от должностей во время прошлогодней реформы и конкурсов, и рассчитывают использовать открывающиеся возможности, чтобы вернуть себе положение в прокуратуре.

Принятый 14 октября 2014 года Закон Украины «О прокуратуре» рассматривался многими не только как старт настоящей реформы надзорного ведомства, но и как начало качественных изменений в системе всех правоохранительных органов государства.

Важный элемент нового закона – введение прокурорского самоуправления, к которому Украина прошла долгий и сложный путь. Стоит упомянуть, что еще в 2013 году тогдашний Генпрокурор Виктор Пшонка также обещал обеспечить его введение.

Международные документы в сфере прокурорской деятельности и статуса прокуроров предусматривают создание профессиональных ассоциаций и иных организаций, представляющих интересы прокуроров, для повышения их профессиональной подготовки и защиты статуса (п. 9 Руководящих принципов ООН, касающихся роли лиц, осуществляющих судебное преследование), стандартов профессиональной ответственности, основных обязанностей и прав прокуроров (Стандарты Международной ассоциации прокуроров).

Таким образом, формирование системы прокурорского самоуправления и создание квалификационно-дисциплинарных комиссий прокуроров призвано, по крайней мере, теоретически, обеспечить независимость прокуроров, которые должны перестать быть «рабами начальства», а стать самостоятельной корпорацией профессионалов.

Кроме того, прокурорское самоуправление, как это следует из содержания п. 5 ч. 3 ст. 7 Закона, обеспечивает единство системы прокуратуры.

В соответствии со ст. 68 Закона, прокурорское самоуправление в Украине осуществляется через: 1) Всеукраинскую конференцию работников прокуратуры и 2) Совет прокуроров Украины.

ВКРП является высшим органом прокурорского самоуправления, а принимаемые ею решения обязательны для СПУ и всех прокуроров.

ВКРП: 1) заслушивает отчет СПУ о выполнении задач органами прокурорского самоуправления, о состоянии финансирования и организационного обеспечения деятельности прокуратуры; 2) назначает (правильнее сказать, избирает) членов Высшего совета юстиции и принимает решение о прекращении их полномочий; 3) назначает членов СПУ, Высшей квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров Украины; 4) назначает членов региональных КДКП; 5) утверждает Кодекс профессиональной этики и поведения работников прокуратуры, положение об СПУ; 6) принимает положение о порядке работы Высшей квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров Украины и региональных КДКП.

В период между конференциями, высшим органом прокурорского самоуправления является Совет прокуроров Украины. В его состав входит два представителя Генпрокуратуры, четыре прокурора региональных и пять - местных прокуратур, а также двое ученых, избранных съездом высших юридических учебных заведений.

Именно Совет прокуроров рекомендует назначение всех кандидатов на административные должности, а раньше эти вопросы решала всесильная Генпрокуратура. Если генпрокурор не соглашается с рекомендацией Совета прокуроров, то вносит на его рассмотрение представление на другое лицо. Важный момент: Совет выбирает только тех, кто прошел Квалификационно-дисциплинарную комиссию.

Эта комиссия комплектуется из пяти прокуроров, трех представителей уполномоченного по правам человека, одного юриста, рекомендованного съездом адвокатов, и двух представителей, выдвинутых на съезде высших юридических учебных заведений. Она ведёт учёт данных о количестве должностей прокуроров, в том числе вакантных, определяет уровень профессиональной подготовки претендентов по четко выписанным критериям, организует независимую систему тестирования и решает все вопросы по дисциплинарной ответственности, переводу и увольнению.

Все эти новеллы призваны, во-первых, сломить систему, когда на службу в прокуратуру попадал или за деньги, или «по звонку» лишь ограниченный круг лиц - родственники, кумовья, сваты. Во-вторых, эти сильные самоуправляющиеся органы должны теоретически защищать честного прокурора от возможного давления со стороны высшего руководства.

При этом, некоторые положения закона у многих экспертов вызывают возражения.

В частности, эксперт Реанимационного пакета реформ Борис Малышев называет«антиконституционным» положение о том, что «кандидаты от Уполномоченного по правам человека в состав квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров должны быть согласованы соответствующим комитетом Верховной Рады».

Также Закон «О прокуратуре» предусматривает право каждого, кому известны факты совершения прокурором дисциплинарного проступка, обратиться с жалобой в Квалификационно-дисциплинарную комиссию прокуроров.

Перечень оснований для привлечения прокуроров к дисциплинарной ответственности довольно широк и включает, среди прочих:

Присутствует и довольно конкретный перечень оснований для отказа в открытии дисциплинарного производства по поступившей жалобе на прокурора.

Помимо нарушения требований по оформлению жалобы и некоторых других формальностей, это - отсутствие в жалобе конкретных сведений о наличии признаков дисциплинарного проступка.

Во всех случаях, когда отсутствует прямое основание для отказа в рассмотрении дела, Квалификационно-дисциплинарная комиссия прокуроров обязана открыть дисциплинарное производство, по результатам которого принять решение и обнародовать его на своём веб-сайте.

Помимо классических - выговора и увольнения - к прокурорам могут применяться в качестве дисциплинарных взысканий ограничения по продвижению по службе и увольнение с должности в органах прокуратуры.

Из всего этого не сложно сделать вывод о том, какой «жирный кусок» в этот раз на кону. Самоуправление – это реальный механизм контроля над всем ведомством, управления кадровой политикой и назначениями, и, следовательно, всеми вопросами работы прокуратуры.

С его помощью можно тормозить изменения, или же наоборот - ускорять их реализацию. Потому борьба за новые должности намечается нешуточная.

1 марта 2016 года издается Приказ и.о. Генпрокурора Юрия Севрука «Об организационных мероприятиях по обеспечению первого созыва и проведения всеукраинской конференции работников прокуратуры».

Приказ, в частности, предусматривал: проведение 19 апреля сборов в ГПУ по избранию делегатов на конференцию, проведение самой конференции 22 апреля, создание оргкомитета по её проведению, публикацию на сайте ГПУ необходимой для участников конференции информации.

Возглавил оргкомитет сам Юрий Севрук.

В комитет также вошли, преимущественно, сотрудники управления оргобеспечения Единого реестра досудебных расследований и информационно-аналитической работы (3 человека), управления организационного обеспечения (6 чел.), департамента кадровой работы (3 чел.), управления информационных технологий (3 чел.).

Первоначально организация конференции вызвала ряд нареканий из-за низкого уровня подготовки нормативных документов для ее проведения.

В частности, бывший прокурор Донецкой области Олег Сюсяйло указал на противоречие в документах по вопросам формирования квалификационно-дисциплинарной комиссии. В частности, в новом Законе «О прокуратуре», где в одной и той же статье пишут, что в состав КДКП включается пять прокуроров, и там же пишется, что в ее состав не могут входить сотрудники «правоохранительных органов». Получается, что законодатель прокуратуру из числа этих органов изъял?

Кроме того, неопределенным был вопрос со сроками выдвижения кандидатов в КДК и Совет прокуроров.

Первоначально в качестве «дедлайна» было указано 8 апреля, что никак не обосновывалось на уровне нормативно-правовых актов.

После многочисленных требований и обращений, в качестве окончательного срока подачи документов было указано 15 апреля.

При том, что на уровне Закона сроки подачи вообще не регулировались никак.

Сама дата конференции также переносилась.

В частности, Приказом и.о. Генпрокурора она была 18 апреля перенесена с 22-го на 26 апреля.

Никакого обоснования этих пертурбаций в ГПУ предоставлено не было.

Не смотря на все это, подготовка к конференции все же продолжалась. В частности, 15 апреля были проведены собрания прокурорско-следственных работников в различных подразделениях прокуратуры.

В частности, из 8 претендентов было избрано два делегата от Херсонской областной прокуратуры. Три делегата будут представлять Запорожскую область (и еще двое – 7 местных прокуратур). Также троих делегатов уполномочили представлять прокуратуру Харьковской области (в их числе – и сам прокурор области Юрий Данильченко).

Троих делегатов избрала прокуратура Одесской области: прокурора отдела организационно методической работы и координации деятельности правоохранительных органов в сфере противодействия преступности Управления надзора в уголовном производстве прокуратуры Ингу Завертайло; прокурора отдела представительства интересов граждан и государства в судах Управления представительства, защиты интересов граждан и государства в суде Алексея Котелевского; прокурора отдела организации приема граждан, рассмотрения обращений и запросов Викторию Торган-Мосийчук.

Собрания также были проведены во всех прочих региональных прокуратурах.

19 апреля прошло собрание непосредственно в ГПУ. Делегаты избирались на собрании согласно норме закона «О прокуратуре» тайным голосованием. Всего зарегистрировали 47 кандидатов в делегаты. В итоге было избрано 5 делегатов: Роман Аузиня – зам начальник управления – начальник отдела управления надзора за соблюдением законов Нацполицией Департамента надзора в уголовном производстве ГПУ; Наталья Бабенко - прокурор отдела управления надзора за соблюдением законов НП Департамента надзора в уголовном производстве; Сергей Горбатюк – начальник управления спецрасследований – зам начальника ГСУ; Мария Корчак - прокурор отдела управления надзора за соблюдением законов органами, которые ведут борьбу с организованной преступностью Департамента надзора в уголовном производстве; Владимир Хадарин - прокурор отдела организации деятельности в сфере предотвращения и противодействия коррупции.

С резкой критикой предлагаемого для Украины «прокурорского самоуправления» выступил бывший заместитель Генпрокурора Виталий Касько.

Он указывает на то, что еще в 1995 году при вступлении в Совет Европы, Украина взяла на себя обязательства изменить роль и функции прокуратуры. В частности, необходимо изменить организацию и внутреннее управление прокуратурой в соответствии с требованиями беспристрастности и независимости.

Независимость прокуратуры, при этом, должна основываться на прозрачной процедуре отбора кадров на должности прокуроров и справедливой процедуре привлечения к дисциплинарной ответственности.

По мнению Касько, новый закон о прокуратуре закрепляет независимость прокуроров, и одной из гарантий обеспечения которой должно стать функционирование эффективных органов прокурорского самоуправления.

Однако в этом же он видит и основную опасность, поскольку основной орган самоуправления - Конференция прокуроров, а она состоит из делегатов от Генеральной прокуратуры, региональных прокуратур и местных прокуратур (большинство участников).

При этом, бывший «младореформатор» прокуратуры считает, что во главе местных прокуратур сейчас на 100% лояльные отставному Виктору Шокину и действующему и.о. Юрию Севруку люди. Аналогичная ситуация видится ему и на областном уровне.

Соответственно, Касько прогнозирует, что указания относительно того, за кого голосовать на конференции прокуроров, будут даваться из Генеральной прокуратуры прокурорам областей, а те - будут ретранслировать их местным прокурорам.

Кроме того, он указывает на одно важное обстоятельство. С этого дня проведения Всеукраинской конференции, рычаги влияния на назначение, перемещение по службе и дисциплинарную ответственность прокуроров перейдут в руки Совета прокуроров и КДК, а не Генерального прокурора Украины.

Отсюда цель нынешнего руководства Генеральной прокуратуры - «контролируемое прокурорское самоуправление». И новый Генеральный прокурор, кто бы им ни стал, будет связан таким «контролируемым прокурорским самоуправлением», а по сути, будет контролироваться старой прокурорской системой.

При этом, Касько призывает не отказываться от самой идеи самоуправления, однако считает, что организация его работы должна происходить в иных условиях.

В определенной степени с ним солидарен и другой уволенный младореформатор – Давид Сакварелидзе. По мнению экс-заместителя Генпрокурора, старая гвардия в прокуратуре собирается на Всеукраинской конференции прокуроров посадить своих людей в Совет прокуроров и квалификационную комиссию, что в будущем не позволит эффективно работать любому Генеральному прокурору. Он считает, что «люди Шокина» спешат провести Всеукраинскую конференцию прокуроров, где должны оперативно избрать Совет прокуроров и квалификационную комиссию.

По новому закону это органы самоуправления прокуратуры. Это означает, что пока вы несколько месяцев будете выбирать кандидатуру нового Генерального прокурора, они укомплектуют эту комиссию лояльными себе людьми. И кого бы не назначили Генпрокурором, он будет как «английская королева». Он не будет иметь никаких полномочий по назначению высокопоставленных прокуроров, по увольнению, по дисциплинарной ответственности и т.д. Потому важно, из кого же укомплектуют контрольные органы.

Ранее Сакварелидзе выдвигал оригинальную идею передачи украинской прокуратуры во внешнее управление. В частности, он утверждал, что его команда предложила международным организациям схему по выведению украинских прокуроров на аутсорсинг. По словам Сакварелидзе, в случае согласия международных организаций на финансирование реформы прокуратуры следующим ее этапом станет аутсорсинг украинских прокуроров.

Как утверждал «грузинский реформатор», международный совет прокуроров должен быть гораздо объективнее украинских прокуроров. Он также отметил, что пока не готов назвать кандидатуры, которые войдут в этот совет, так как сама схема реформы еще не утверждена международными организациями.

В этом контексте следует упомянуть законопроект, внесенный в конце марта 2016 года в парламент группой надрепов – выходцев из «грантоедских кругов».

Как уже писала ранее «Прокурорская правда», данный документ, фактически, означает перевод украинской прокуратуры под «внешнее управление».

В частности, законопроектом предлагается на переходный период (три года) ввести другую модель формирования КДКП: 1) шесть членов (адвокат, ученые и представители от Уполномоченного ВРУ по правам человека) назначаются по процедуре, определенной в настоящее время Законом; 2) семь прокуроров назначаются Генеральным прокурором исключительно из числа прокуроров и прокуроров в отставке, которые являются гражданами государств-членов ЕС, США, Канады и которые делегированы через дипломатические представительства соответствующих стран.

При этом проектом предусмотрено положение, что функции Совета прокуроров на переходный период (три года) выполняет КДКП. Соответственно, конференция прокуроров в это время не созывается.

Также законопроектом определено, что КДКП самостоятельно разрабатывает и утверждает положения о своей работе, в котором, среди прочего, должно быть определено, кто выполняет функции секретариата по созданию полноценно функционирующего секретариата КДКП.

Таким образом, отдельные депутаты предлагали вместо самоуправления – колониальную администрацию для украинской прокуратуры, и если судить по высказываниям «младопрокуроров» - эта идея не является случайностью.

Впрочем, к конференции готовятся не только «матерые шокинцы» и отставные «младопрокуроры». Рядовые сотрудники также не без интереса наблюдают за развитием событий, обсуждая все происходящее на специализированных ресурсах в социальных сетях.

Сергей Костенко, прокурор отдела надзора за поддержанием законности органами СБУ и государственной пограничной службы управления надзора в уголовном производстве прокуратуры Николаевской области, анализируя нормативно-правовую базу «прокурорского самоуправления», справедливо отмечает несколько важный обстоятельств. В частности, Квалификационно-дисциплинарная комиссия, являясь юридическим лицом, должна иметь: материально-техническую базу, финансирование и кадровое обеспечение.

При этом, порядок передачи имущества КДКП не прописан, а в бюджете никак не определено финансирование данной структуры. Нормальному финансированию КДКП не способствует и невнятный статус данной структуры, которая в законе выведена за рамки «прокурорского самоуправления». Очевидно, финансирование может осуществляться только за счет других подразделений прокуратуры, что открывает возможности для злоупотреблений.

При этом, объем нагрузки на членов КДКП будет составлять (прогнозируемо) по 2 тыс. дел в год или по 15-16 дел ежемесячно на каждого, что сделает их работу трудновыполнимой. В квалификационной комиссии судей, по аналогии с которой и формируют прокурорскую комиссию, предусмотрен институт инспекторов, которые и должны помогать членам комиссии в решении вопросов. Однако в КДКП его аналог отсутствует.

Все это позволяет усомниться в «светлом будущем» квалификационно-дисциплинарной комиссии надзорного ведомства.

Есть свои проблемы и с Советом прокуроров, члены которого должны выполнять ряд обязанностей, не связанных напрямую с функциями прокуроров, оставаясь, при этом, рядовыми сотрудниками ведомства.

Еще один интересный момент, на который обратили внимание прокуроры – это то, что уже на уровне подачи документов ГПУ запретила претендовать на места в Совете прокуроров или КДКП тем, кто занимает в прокуратуре административные должности, что сразу отсекло большинство авторитетных кандидатов.

Также привлекает к себе внимание то, что среди претендентов довольно много «неудачников», которые пытали счастья в конкурсе на должности в местных прокуратурах и сейчас, очевидно, рассматривают КДКП и Совет прокуроров просто как очередную «должность».

Соответственно, в прокурорской среде вызревает идея, смысл которой заключается в необходимости повлиять на ситуацию в ведомстве через предлагаемые механизмы «самоуправления».

В принципе, прокуроры прекрасно понимают, что сейчас все распланировано так, чтобы на конференции провести нужных руководству людей, и сделать это, в целом, не так уж и сложно, достаточно дать необходимые «разнарядки» сверху. Альтернативные кандидаты же просто не смогут иметь шансов, поскольку их никто не знает за пределами собственных региональных ведомств.

В качестве альтернативы предлагается идея с предварительным выбором «независимых» кандидатов через механизмы социальных сетей, чтобы потом вокруг них объединялась прокурорская «оппозиция».

Соответственно, в соцсетях проводятся своеобразные «прокурорские праймериз».

В целом, идея воспринимается неплохо в прокурорской среде. Впрочем, выдвигаются и существенные замечания.

Уже упоминавшийся Олег Сюсяйло подчеркивает необходимость внимания к формированию счетной комиссии на конференции.

Впрочем, многие и критикуют подобный подход, поскольку выборка в соцсетях все же не может претендовать на представительство всех 15 тыс. сотрудников прокуратуры.

Потому, в качестве альтернативы интернет-голосовалкам выдвигается идея «списка» кандидатов во главе с авторитетными сотрудниками.

В целом, остается фактом то, что конференция работников прокуратуры, ещё даже не состоявшись, вызвала невиданные ранее «демократические» тенденции в закрытом и иерархичном ведомстве, что само по себе не может не иметь последствий в недалеком будущем.

Исходя из изложенного выше, у «Прокурорской правды» возникло несколько вопросов:

- не станет ли «прокурорское самоуправление», в условиях незавершенной реформы надзорного ведомства, основой не независимости прокуроров, а круговой поруки прокурорских кланов?

- почему самое важное событие 2016 в жизни прокуратуры – первая всеукраинская конференция отличается низким уровнем организационной подготовки, что выражается в постоянном переносе сроков и чехарде с нормативно-правовыми актами?

- действительно ли прокурорская конференция станет бенефисом «людей Шокина», заботливо расставленных ранее в местных прокуратурах, как пугают бывшие «младопрокуроры»?

Прокурорская Правда