Цена парламентаризма: насколько эффективно и прозрачно Верховная Рада тратит деньги

14 мая 2018

1223

Цена парламентаризма: насколько эффективно и прозрачно Верховная Рада тратит деньги

Это много или мало? Еще более дискуссионный вопрос - не слишком ли велика (или мала) заработная плата в этот момент. VoxUrkaine в рамках проекта ЕС-ПРООН «Рада за Европу» ответил на вопросы. И разобрался, на что идет львиная доля расходов Верховной Рады и какой надо сделать отчетность депутатов, чтобы не оставить места для злоупотреблений.

Цена украинского парламента.  В бюджете 2018 расходы на Верховную Раду увеличили более чем на треть - до 1,73 млрд грн. Это 0,17% всех государственных расходов.

В эту цифру входят расходы по трем направлениям.

Первое - расходы на осуществление законотворческой деятельности Верховной Рады. Традиционно самая большая статья расходов. В ее рамках оплачиваются визиты народных депутатов за границу, финансируются их зарплаты и премии. Сюда входят расходы на выплату премий ВР, оплату членских взносов в международные организации, работу автоматизированной системы «Электронный Законопроект» и реставрацию главного здания Верховной Рады по улице Грушевского, 5.

Второе - информационно-аналитическое и материально-техническое обеспечение работы парламента. Речь о расходах на содержание парламентского автопарка, организацию приемов, обслуживание протокольных мероприятий, содержание и ремонт административных помещений и некоторые другие расходы.

Третье - расходы на освещение работы парламента на радио и телевидении и финансирование газеты «Голос Украины». К ним в том числе относятся расходы на приобретение оборудования для технического переоснащения телеканала «Рада», затраты на печать газеты «Голос Украины».

В этотом году депутаты на себе не очень «экономят», но и не «сибаритствуют». За последние десять лет расходы на раду менялись от 0,29% от госбюджета в 2009 году до 0,12% в 2015 году.

Не много ли? По сравнению с Европейским Союзом - мало. Согласно официальным данным, ЕС на Европейский парламент тратит 1,2% всех расходов. Но ЕС все же не типичная страна.

А если сравнивать с «обычной» страной, такой как Канада, то эта цифра не намного меньше. Государственный бюджет Канады на 2017-2018 фискальный год был принят с расходами на уровне $330,2 млрд, из которых потратить на сенат планировалось $104 млн, а на Палату общин - $476 млн. Суммарно это 0,18% расходов бюджета.

Несмотря на объемы расходов, практика развитых стран более или менее одинакова: члены парламента получают базовую зарплату и большое количество различных доплат, пособий и надбавок в зависимости от статуса и функционала.

Расходы, которые покрываются депутатам из бюджета, как правило, делятся на следующие категории:

административные расходы на содержание офисов и персонала;

расходы на проживание / аренду жилья;

транспортные расходы;

расходы на почтовую и телефонную связь;

расходы на информационную деятельность;

расходы на медицинское обеспечение.

Впрочем, дело не в количестве привилегий и не в потраченных суммах, а в подходах к отчетности об их использовании. Это слабое место украинского парламентаризма. Если депутаты стремятся улучшить свою репутацию и восстановить доверие избирателей, надо делать отчетность более подробной.

На что идут расходы

Направления, по которым выделяется финансирование Верховной Рады, прописанны в законе о государственном бюджете.

Еще в 2009 году парламентских статей расходов было девять. Сейчас их только три. Впрочем, это не значит, еще некоторые расходы больше не финансируются. Например, в 2012 году расходы на освещение деятельности парламента на радио и телевидении и финансовую поддержку газеты «Голос Украины» и журнала «Віче» были объединены в одно.

Для того, чтобы получить и проанализировать более детальное распределение расходов, VoxUkraine официально обратился к аппарату парламента с просьбой предоставить отчеты о выполнении сметы Верховной Рады по 2014-2017 годы.

«Сообщаю, что сметы Верховной Рады на 2014-2017 годы не были утверждены парламентом», - ответил первый заместитель руководителя аппарата ВР Петр Боднар. Также он написал, что ознакомиться с отчетами об использовании бюджетных средств на аппарат можно на официальном сайте парламента.

На сегодня размещенный на сайте публичный отчет парламента - это таблица на одну страницу. Из нее, например, можно понять, что осуществление законотворческой деятельности в прошлом году стоило государству в 542,4 млн грн, содержание автобазы - в 57,8 млн грн, управление административными зданиями - в 106,7 млн грн, а освещение деятельности депутатов через телеканал «Рада» и газету «Голос Украины» - в 55,6 млн грн.

Отдельно публично доступны еще два типа данных.

Первый - данные об использовании депутатами транспортных средств. В отчетных таблицах указано количество вызовов на авто каждым депутатом и часов, на которые он его заказал.

Второй - данные о компенсации народным депутатам для аренды жилья или найма гостиничного номера. Например, в марте этого года такую компенсацию в размере 20 150 грн получили 173 народных депутата.

Больше информации можно найти в паспортах бюджетных программ и бюджетных запросов, которые также являются публичными.

Из них понятно, что затраты на организацию официальных приемов или депутатские командировки из бюджета никуда не исчезли - они просто «сидят» в общих статьях расходов.

В цифрах о парламенте (цифры актуальны на 2018 год):

453,2 млн грн - планируется потратить на оплату труда в рамках расходов на законотворческую деятельность

1,085 млн грн - общий размер премий в Верховной Раде

110 - количество визитов народных депутатов Украины за границу (ориентировочный план международных обменов ВР)

582 100 грн - средние затраты на один зарегистрированный законопроект

1350 - количество зарегистрированных законопроектов (цифра ориентировочная и плановая)

176 - количество транспортных средств в распоряжении ВР

74 298 кв м - общая площадь административных зданий

115 200 грн - средние расходы, связанные с приемом одной иностранной делегации

Должностные оклады народных депутатов определяются в прожиточных минимумах, установленных для трудоспособных лиц на 1 января соответствующего года.

Должность

Количество прожиточных минимумов *

Сумма в грн по состоянию на апрель 2018 года.

Председатель Верховной Рады Украины

12

21144

Первый заместитель председателя Верховной Рады

11,5

20263

Заместитель председателя Верховной Рады

11

19382

председатель парламентского комитета, председатель специальной контрольной комиссии по вопросам приватизации, председатель депутатской фракции

10,5

18501

первый заместитель, заместитель председателя комитета, фракции, спецкомиссии по вопросам приватизации

10,3

18148

член парламентского комитета

10

17620

Зарубежный опыт

В мире существуют разные практики мониторинга и контроля за тем, как парламентарии тратят бюджетные средства.

Великобритания

Парламент: двухпалатный, 785 членов Палаты лордов и 650 членов Палаты общин

В 2009 году в Великобритании был создан независимый орган - Independent Parliamentary Standards Authority (IPSA), ответственный за мониторинг и контроль за доходами и расходами парламентариев - зарплатами, пенсиями, надбавками. IPSA появилась после грандиозного политического скандала в Великобритании, когда ряд членов Палаты общин был обвинен в нецелевом использовании полученных от государства доплат и компенсаций. В июне 2009 г. было опубликовано более миллиона различных документов, чеков и квитанций о расходах британских парламентариев. IPSA также ответственна за сетку пенсионного обеспечения парламентариев.

IPSA появилась после грандиозного политического скандала в Великобритании, когда ряд членов Палаты общин были обвинены в нецелевом использовании полученных от государства доплат и компенсаций.

Базовая годовая зарплата членов Палаты общин превышает £76 000. Также депутаты британского парламента имеют право на дополнительные выплаты: на содержание офиса, наем персонала, проживание в Лондоне, оплату путешествий из парламента в избирательный округ.

Спикер и председатели комитетов получают более высокие зарплаты.

Члены Палаты лордов не получают фиксированную зарплату, но имеют право на ежедневную денежную помощь в размере £150-300 за каждый отработанный в парламенте день.

IPSA четко регламентирует годовые бюджеты на различные нужды парламентариев. Например, расходы на аренду жилья в Лондоне не могут превышать £22 760. Бюджетные лимиты на содержание персонала установлены в размере £161 550 в Лондоне и £150 900 за его пределами. Используя интерактивную карту IPSA, британцы имеют возможность в деталях ознакомиться с тем, когда, на что и в каких масштабах их политические избранники тратят бюджетные средства.

Благодаря этой карте деятельность каждого члена британского парламента как на ладони. Карта позволяет увидеть политическую принадлежность члена парламента, содержит информацию о его расходах на проживание, охрану, офисные расходы, персонал в разные годы.

Европейский Союз

Европейский парламент: однопалатный, 751 евродепутат

Члены Европейского парламента получают одинаковую зарплату, определенную уставом 2009 года: €6611 (уже с высчитанными налогами). Парламентская зарплата дополнительно также может быть объектом налогообложения в соответствии с национальным законодательством. Базовая зарплата члена парламента составляет 38,5% от базовой зарплаты судьи Европейского суда.

Члены Европейского парламента получают из бюджета различные доплаты - на техническое оснащение офиса, телефонную и почтовую связь, прочие операционные расходы. На все эти цели член парламента не может получить из бюджета более €4416 в месяц.

Большинство встреч Европейского парламента проходят в Страсбурге или Брюсселе. Депутаты получают компенсацию стоимости билетов или проезда в зависимости от вида транспорта, класса вагона / места в самолете и расстояния (в случае путешествия машиной компенсация составляет €0,50/км; максимальное расстояние, подлежащей компенсации, - 1000 км).

Парламентарии имеют право на пенсию по возрасту от 63 лет. Пенсия составляет 3,5% от заработной платы за каждый полный год выполнения парламентских полномочий, но не более 70% размера зарплаты.

Рассказывать общественности, на что они тратят бюджетные средства, члены Европейского парламента не спешат. Transparency International призвала их отчитываться публично, но пока безрезультатно. В прошлом году 423 из 751 члена ЕП не поддержали публичное раскрытие информации о том, как они тратят персональные бюджетные доплаты.

Австралия

Парламент: однопалатный, 150 членов Палаты представителей и 76 сенаторов

В Австралии существует специальный независимый орган - The Remuneration Tribunal(Трибунал по вопросам вознаграждений), который устанавливает размеры зарплат, сопутствующих доплат и вознаграждений для судей, должностных лиц различных категорий исполнительной и законодательной власти - от министров и депутатов до их офисных работников низшего звена.

Годовая выплата (базовая зарплата) сенатора или члена Палаты представителей австралийского парламента составляет $203 000.

За восемь лет службы парламентарий может рассчитывать на базовую пенсию в размере 50% базовой зарплаты. Размер пенсионной выплаты увеличивается на 2,5% за каждый последующий год работы. Максимально возможный размер пенсии - 75% годовой базовой зарплаты. В зависимости от статуса и функционала служащего возможны дополнительные пенсионные надбавки.

В июле 2017 года в Австралии появился независимый орган по контролю за парламентскими расходами - Independent Parliamentary Expenses Authority (IPEA).По факту ИРЕА - это очень подробная масштабная база данных о расходах каждого депутата австралийского парламента почти на все: от топлива для автомобиля и ксерокопий документов к расходов на информационную политику и проживание / питание. Суммы расходов указываются с суммами уплаченных налогов.

Канада

Парламент: двухпалатный, 105 сенаторов и 337 членов Палаты общин

Финансовое обеспечение членов канадского парламента определяется законом, принятым в 2004 году. Зарплаты в Палате сенаторов на $25 000 ниже, чем у членов Палаты общин. В 2017 году зарплата члена Палаты общин составляла $172 700 в год, сенатора - $147 700. В Канаде членам парламента также за счет бюджета покрываются различные виды расходов - транспортные, медицинские, расходы на связь и жилье и тому подобное.

Подробная база данных о расходах членов Палаты общин и сенаторов публикуется на сайте парламента Канады. Она содержит такие данные о парламентарии: округ, количество избирателей, объем расходов члена парламента буквально на все - от выплаты зарплат своим работникам до расходов на печать материалов, оборудование офиса и аренду жилья. Там же можно найти ежегодные аудиты парламентских расходов.

Итак, в мировой практике парламенты демонстрируют открытость своей финансовой отчетности. Причем очень подробно, постатейно, о каждом члене парламента. Украина пока далека от этого.

Выводы

В подходах к бюджетному финансированию Верховной Рады есть ряд недостатков.

Первый - отсутствие полной детальной финансовой информации о расходах аппарата на обеспечение функционирования ВРУ в формате открытых данных.

Второй - отсутствие финансовой постатейной отчетности самих народных депутатов об использовании тех средств, которые они получают из госбюджета для возмещения расходов на осуществление депутатских полномочий.

Третий - неэффективность расходов на регистрацию законопроектов. С каждым годом стоимость регистрации одного законопроекта в парламенте растет. Свой бюджетный запрос Верховная Рада рассчитывает из того, что за год в парламенте будет зарегистрировано 1350 законопроектов, а принято из них будет 26,6%. По факту первая цифра гораздо больше: в Раде VIII созыва в среднем ежегодно регистрируется около 2000 законопроектов, а вторая - меньше: только 11,8%законопроектов становятся законами. Сегодня Украина - абсолютный лидер среди европейских государств по количеству зарегистрированных законопроектов.

Сколько стоит регистрация законопроекта

Четвертый - неунифицированный и избирательный подход к публичной финансовой отчетности. Например, отчеты о получении компенсаций на аренду жилья за некоторые месяцы публикуются в виде перечня фамилий депутатов, которые их получили, а за некоторые - как перечень фамилий с суммами компенсаций. Непонятно, почему публикуются данные о бюджетных расходах на аренду жилья и гостиничные номера, а расходы, например, на командировки депутатов и их помощников - нет.

Как улучшить Раду

Во-первых, углубить уровень раскрытия информации об использовании Верховной Радой бюджетных средств с акцентом на персонализацию данных (раскрытие по каждому депутату). Значительным шагом в этом направлении стало создание портала открытых данных Верховной Рады.

Публиковать финансовые аудиты парламентских доходов и расходов. Согласно Дорожной картой внутренней реформы и повышения институциональной способности Верховной Рады (рекомендации Кокса), Счетная палата Украины должна проводить аудит сметы ВРУ.

Во-вторых, повысить качество законопроектов, которые регистрируются в парламенте, и затраты на них. Первый шаг на этом пути сделан. В начале апреля во исполнение рекомендаций Кокса парламент принял законопроект об оптимизации количества комитетов в Верховной Раде следующего созыва. Предполагается, что в парламенте IX созыва будет не более 20 комитетов (сейчас 27). Ожидаемые последствия - сокращение количества руководящих должностей, что скажется на финансировании, и повышение качества законопроектов за счет профессиональной синергии депутатов и чиновников при работе над ними.

В-третьих, улучшить планирование ежегодным ІТ-бюджетом с целью внедрения новых сервисов и площадок электронной отчетности. Согласно рекомендациям Кокса, ІТ-бюджет должен содержать четкое разграничение между статьями расходов на содержание и развитие имеющихся систем и инвестициями в введение новых систем, сервисов и обновлений. Стандартное соотношение между затратами на содержание и инвестиции составляет примерно 66 к 33%.

В-четвертых, следует консолидировать все административные единицы Верховной Рады Украины, включая библиотеку ВРУ и Институт законодательства для усиления структуры Аппарата ВРУ. Это позволит усилить административную способность парламента.

Материал создан при поддержке проекта ЕС-ПРООН «Совет за Европу» в рамках Инициативы «Открытый парламент».

Галина Калачева, опубликовано на сайте проекта VoxUkraine