20-летняя история омбудсмана в Украине: от яркого старта до деградации института

16 апреля 2018

1531

20-летняя история омбудсмана в Украине: от яркого старта до деградации института

Институт уполномоченного по правам человека в Украине начал работу ровно 20 лет назад с избранием на эту должность Нины Карпачевой, которая создала этот институт и занимала эту должность три каденции подряд. Путь за это время был пройден немалый – от создания самого института и организационно-правовых основ его работы до реальных весомых результатов и признания за рубежом как одной из лучших в мире правозащитных институций.

Первый обмудсман Карпачева оставалась фигурой независимой уже хотя бы по причине личных самобытных качеств. Но следующий Уполномоченный Валерия Лутковская превратила этот институт в послушный инструмент власти и олигархов, а сама Лутковская оказалась, мягко говоря, слишком сомнительной персоной для такого поста.

Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады по правам человека» был принят 23 декабря 1997 года, а вступил в действие 15 января 1998 года. Первый в истории Украины омбудсман, был избран 14 апреля 1998 года. Им стала Нина Карпачева, которая занимала пост 14 лет до апреля 2012 года.

Немного юридической казуистики

Статьей 101 Конституции Украины предусмотрено наличие специального конституционного органа – Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека для парламентского контроля над соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Статья 55 Конституции устанавливает право каждого обращаться к омбудсману за защитой своих прав. Уполномоченный по правам человека является неотъемлемой частью конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина в нашей стране.

Закон устанавливает в Украине так называемую сильную модель омбудсмана, которая имеет следующие черты: 1) высокий статус, закрепленный Конституцией в ст. 55, 85, 101; 2) полная независимость от всех органов государственной власти и местного самоуправления, чиновников любых уровней; 3) модель единого общенационального омбудсмана; 4) широкая юрисдикция омбудсмана, распространяющаяся на все органы государственной власти, включая суды, органы местного самоуправления, и их должностных лиц; 5) значительные полномочия относительно производств и проверок с целью выявления нарушений прав человека; 6) право инициировать обязательные для рассмотрения представления с изложением рекомендаций по устранению нарушений всеми органами государственной власти и местного самоуправления, общественными организациями, предприятиями и учреждениями всех форм собственности, их должностными лицами; 7) возможность широких слоев населения обращаться к Уполномоченному напрямую; 8) свобода действий в производстве.

Уполномоченный по правам в Украине является классическим образцом так называемого парламентского омбудсмана. Согласно Конституции, он избирается Верховной Радой путем тайного голосования, то есть он независим от любых органов, кроме парламента. В деятельность не его имеет права вмешиваться абсолютно никто. Согласно ст. 20 Закона, от Уполномоченного и работников институции запрещено требовать объяснения по сути дел, находившихся или находящихся в производстве. Во время осуществления полномочий омбудсмана эти полномочия не могут быть прекращены в связи с окончанием полномочий парламента, его роспуска или самороспуска, введения чрезвычайного или военного положения. Ст. 9 Закона четко устанавливает ограниченный круг причин, по которым полномочия омбудсмана могут быть прекращены парламентом, а он – уволен с должности. Без согласия Рады Уполномоченный не может быть привлечен к уголовной и административной ответственности, арестован, подвержен обыску или досмотру. Уголовное дело против омбудсмана может возбудить только Генпрокурор.

То, что Украина имеет сильную модель омбудсмана, во многим, является заслугой Нины Карпачевой.

Мировая история и практика

Институт омбудсмана широко распространен в мире. Существуют разные модели омбудсмана, который может избираться парламентом или назначаться исполнительными органами.

В Украине реализована наиболее распространенная «классическая», или «сильная», модель, впервые введенная в Швеции в 1809 году в виде «омбудсмана юстиции» – justitieombudsman.

В 1919 году институт омбудсмана ввела Финляндия. Но активное распространение этой институции началось после Второй мировой войны. В 1952 г. уполномоченный по правам появился в Норвегии, в 1953 г – в Дании, 1967 г. в Великобритании и в ряде провинций Канады, в 1979 г. – в Австралии. Вскоре институт был введен в ряде штатов и округов США. В 1976 году – в Португалии, в 1981 г. – в Испании. Разные модели появились в Австрии, Бельгии, Германии, Израиле, Индии, Италии, на Кипре, в Мексике, Нидерландах, во Франции, Швейцарии и других странах.

Среди бывших соцстран, первой институт ввела в 1988 г. Польша. Затем последовали в 1989 г. – Венгрия, в 1990-х гг. – Грузия, Литва, Латвия, Молдова, Россия, Румыния, Узбекистан. Российская модель омбудсмана значительно слабее украинской: уполномоченный здесь назначается президентом, а должность так и называется – «уполномоченный по правам человека при президенте».

Идея переросла национальные рамки. В 1976 г. был создан Международный институт омбудсмана, объединяющий национальные институты более чем 50 стран мира для развития концепции омбудсмана, обмена опытом и пр. В 1982 году в Австрии было создано научное общество по исследованию явления омбудсманства в Европе, которое в 1988 г. получило статус Европейского института омбудсмана. В 1998 г. его членом стал и Уполномоченный по правам человека Верховной Рады Украины.

В настоящий момент институт омбудсмана на государственном, региональном и местном уровнях существует более чем в 100 странах мира.

Тяжелое начало, или Гладко было на бумаге…

В Украине история омбудсмана начиналась с бардака и наплевательского отношения, когда красивые декларации и правильные законы остаются на бумаге. В декабре 1997 г. одновременно с принятием Закона об Уполномоченном в бюджет на 1998 г., согласно этому же Закону, были отдельной строкой заложены 5 млн. грн. на финансирование секретариата омбудсмана. Но в третьем чтении эта строчка из бюджета исчезла. В результате сотрудники органа во главе с Карпачевой полгода работали без зарплаты на одном энтузиазме, а техническую поддержку оказывало Посольство Нидерландов.

Два года секретариат не имел собственного помещения, ютился в нескольких комнатах в здании Верховной Рады, а омбудсман вела прием граждан на ступеньках лестницы. Только в 2000 году правительство выделило аварийное здание по ул. Институтской 21/8, и пришлось пережить ремонтно-строительный этап в становлении институции омбудсмана Украины.

Досье отдела кадров

Важнейшим фактором в становлении института омбудсмана в Украине стали личные качества первого и многолетнего Уполномоченного Нины Карпачевой.

Первый омбудсман родом из Керчи. В 1979 г. с отличием окончила юридический факультет Киевского университета. Правозащитной деятельностью начала заниматься на Керченском рыбоконсервном заводе «Залив», где, не смотря на довольно высокую по советским меркам зарплату, нарушались социальные права рабочих, а также имели место тяжелые условия труда. Затем была работа в комсомольских и партийных органах, где будущий омбудсман занималась правовыми вопросами и в 26 лет стала, по ее словам, самым молодым в Союзе секретарем горкома партии, и на этой должности пришлось пройти серьезные испытания вплоть до анонимок на имя Горбачева.

Потом, как отмечает Нина Карпачева, чтобы она не вмешивалась в местные дела, ее вытолкнули в Москву на учебу в Высшую партийную школу ЦК КПСС, позднее переименованную в Академию общественных наук. В 1991 г. она окончила аспирантуру и защитила кандидатскую диссертацию по правам женщин. Выступала с лекциями за рубежом, в частности, в целом ряде университетов США.

В 1994 г. была избрана народным депутатом по Алуштинскому избирательному округу Крыма. В 1994-1998 гг. занимала пост заместителя главы парламентского комитета по правам человека, национальных меньшинств и межнациональных отношений. Занималась внедрением международных стандартов по правам человека. Автор целого ряда законов. Возглавляла украинские делегации на международных конференциях по правам человека. По инициативе Карпачевой в 1996 г. был создан Национальный центр по усыновлению детей-сирот. После избрания в 1998 г. 276 голосами депутатов первым Уполномоченным Верховной Рады по правам человека с том же году вошла в состав Европейского, а с 2000 г. – Международного институтов омбудсмана. В 1999 г. возглавила Национальный координационный совет по предотвращению торговли людьми.

Этапы большого пути

Перечислить все достижения института во главе с Карпачевой с апреля 1998 по апрель 2012 года не представляется возможным, поэтому остановимся на некоторых.

На возврате вкладов граждан в Сбербанке СССР пиарились все кому не лень. Но мало кто знает, что благодарить надо именно институт омбудсмана и лично Нину Карпачеву! Именно она в 2000 г. с огромным трудом добилась соответствующего решения Конституционного суда.

В активе Нины Карпачевой резонансное дело о гибели под пытками в СБУ львовского автослесаря Юрия Мозолы, несправедливо обвиненного в серийных убийствах. Серийного убийцу Оноприенко потом нашли, но невинно убиенного уже не вернуть. В прокуратуре и СБУ дело всячески хотели замять. Но Нина Карпачева сумела сделать невозможное: открыв производство, хотя срок реагирования уже прошел, впервые применив статью 56-ю Конституции как норму прямого действия, она сумела убедить наш «самый честный в мире» суд признать потерпевшими жену и родителей Мозолы, взыскав моральный ущерб с конкретных правоохранителей.

Уполномоченному по правам доводилось спускаться в шахты к бастующим шахтерам, защищая их право на достойную оплату и безопасные условия труда. Самое деятельное участие омбудсман принимала в освобождении украинских моряков с арестованных или захваченных пиратами кораблей. Приходилось защищать права чернобыльцев, афганцев и других льготных категорий граждан, которым власть непрерывно сокращает социальные выплаты, а также права украинских трудовых мигрантов за рубежом, права женщин, детей и заключенных, права граждан на бесплатную медицинскую помощь и справедливый суд.

Приходилось омбудсману подключаться и к другим резонансным делам, например, к делу об убийстве журналиста Георгия Гонгадзе, чтобы защитить в суде право матери журналиста Леси Гонгадзе быть признанной потерпевшей стороной.

Самой большой «наградой» и неопровержимым доказательством действительно плодотворной деятельности для первого омбудсмана стали… публичные угрозы в ее адрес со стороны неких высокопоставленных чиновников из администрации Кучмы. Речь шла о «закатывании в асфальт»…

В целом, к окончанию полномочий первого омбудсмана к нему обратились более 1 миллиона 100 тысяч граждан.

Именно омбудсман Нина Карпачева еще в 2000 году впервые поставила в Украине вопрос о борьбе с массовой бедностью, которая делает невозможной реализацию большинства конституционных прав человека, лишает свободы выбора, уверенности в будущем своих детей. Тогда власть вынуждена была признать проблему, а Кучма издал указ о борьбе с бедностью и заставил правительство написать программу. Правда, дальше этого дело не пошло. Через 10 лет, в 2010 году омбудсман Нина Карпачева обратилась уже к Януковичу с предложением разработать и осуществить реальную программу борьбы с бедностью, но серьезной реакции не последовало. После Карпачевой поднимать этот вопрос было уже некому…

А главное, в Украине создано классовое общество с крайней степенью социально-экономического, следовательно, и политического неравенства, а потому говорить о правах и свободах крайне проблематично вообще.

Окончание третьего, последнего срока пребывания в должности омбудсмана Нины Карпачевой было таким же тяжелым, как и начальный этап становления. Власти Януковича понадобился на этом посту ручной персонаж, каковой и был найден в лице Валерии Лутковской. Тогдашнее регионаловское большинство усадило Лутковскую в это кресло с грубейшими нарушениями законодательства. Характерно, что Лутковская устраивала и нынешнюю власть. А на Карпачеву и секретариат в мае 2012 года был совершен «наезд» силами «правоохранителей», которые ворвались в помещение с обыском, хотя, по закону, категорически не имели на это права. Нине Карпачевой пытались «пришить» финансовые нарушения. Дело рассыпалось и было закрыто во избежание международного скандала в связи с «наездом» на вице-президента Европейского института омбудсмана, известного в мире правозащитника Нину Карпачеву, которая представляет европейское правозащитное сообщество на других континентах, а также имеет многочисленные награды и знаки отличия, не только отечественные, но и иностранные.

После ухода Карпачевой с поста профессиональный и моральный уровень института резко упал. Достаточно напомнить, что Парламентская Ассамблея ОБСЕ в специальной резолюции однозначно указывала на профнепригодность Лутковской.

Недавно избранный, третий по счету омбудсман Людмила Денисова находится в должности слишком мало времени, чтобы делать выводы…