"Гениальный человек Александр Шохин" и другие решалы в законе

26 декабря 2017

213

"Гениальный человек Александр Шохин" и другие решалы в законе

Формально лоббизма в России как будто нет — во всяком случае, это понятие не закреплено в законах, а соответствующая деятельность никак специально не регулируется. Очередная бизнес-ассоциация 18 декабря предложила парламенту исправить эту ситуацию, хотя предыдущие попытки всегда заканчивались ничем. Тем не менее существует множество людей, которые зарабатывают на посреднической деятельности между бизнесом и государством, отстаивают интересы предпринимателей и проводят в жизнь нужные им законы. Некоторые из них пользуются легальными инструментами, другие — так называемые решалы — деньгами, связями и угрозами. Таисия Бекбулатова разобралась в том, как работают русские лоббисты.

«Знаете, как возникло государство?» — спрашивает Марат Баширов [Глава АНО «Центр изучения проблем международных санкционных режимов». Бывший президент «GR-Лиги». Работал GR-менеджером в компаниях, входящих в группу «Ренова» Виктора Вексельберга. Политтехнолог. В июле-августе 2014 года был премьером самопровозглашенной Луганской народной республики, включен в санкционный список Евросоюза.]. «Был мужик, который ловил рыбу, и были мужики с дубинами, которые прибегали и забирали у него рыбу. И однажды тот, у кого дубина была больше, сказал рыбаку — слушай, вот теперь давай договоримся: ты мне регулярно даешь рыбу, а я тебя защищаю от остальных придурков. И все — в этот момент он взял на себя роль регулятора и насильника. Это первое зарождение государства». Подумав, Баширов добавляет: «Лоббистом в этой схеме, очевидно, был третий человек, который пришел от тех, кто пашет, и сказал — слушай, а нельзя ли нам тоже в эту схему вписаться? К нам тоже регулярно прибегают и колотят нас дубинами. А нам бы вот отдавать кому-то одному и поменьше».

В России термины «лоббизм» и GR (government relations) сегодня часто используют как синонимы: и в том, и в другом случае речь идет о людях, которые выступают посредниками между бизнесом и государством, отстаивая интересы первого. «Для меня лоббист — это человек, который отвечает в первую очередь за регуляторную среду, а не за коммуникации, — говорит Баширов, поясняя, что лоббистов нанимают не для „системной работы, а для разовой". — У джиарщиков все наоборот. У них больше коммуникационная функция, чем юридическая». Специалисты по GR чаще работают в штате компаний, лоббисты — на аутсорсе; постоянно содержать их бизнесу невыгодно. По словам Ивана Глушкова , «внутренние» джиарщики нередко привлекают к работе сторонних лоббистов.

«Сейчас даже ленивый себя джиарщиком называет», — говорит один из участников рынка. Заказчиками GR-услуг выступает, как правило, крупный бизнес или отраслевые ассоциации; особенно они необходимы иностранным компаниям, которые нуждаются в сопровождении на незнакомой территории. «У нас говорят о необходимости услышать позицию бизнеса, но зачастую все это сводится к тому, что на каком-то заседании присутствуют представители РСПП — и типа интересы бизнеса учтены. Но не может даже гениальный человек Александр Шохин  все охватить собой», — поясняет Олег Румянцев . В числе его клиентов — киностудии, ассоциация клининговых компаний, производители кормов для домашних животных и крупная табачная корпорация. «В текущих условиях каналы коммуникации почти монополизированы. Власть принимает решения, основываясь на неполноценной экспертизе, одностороннем видении, — объясняет необходимость лоббизма Эдуард Войтенко. — По степени заинтересованности в лоббистской деятельности можно отчетливо видеть отрасли, в которых диалог между бизнесом и властью не сложился или ведется с существенным недопониманием». В пример он приводит зарубежные фармацевтические компании, от которых поступает много запросов на подобные услуги: государство «ведет политику импортозамещения», а бизнес хочет избежать связанных с этим проблем.

Число эффективных лоббистов на рынке Станислав Наумов [Директор по взаимодействию с органами государственной власти X5 Retail Group. Президент Российской ассоциации по связям с общественностью. Бывший замглавы Минпромторга.] из X5 Retail Group оценивает в несколько десятков (всего их, по разным оценкам, несколько тысяч). «Если взять российский список Forbes, то у всех, кто в него входит, должны быть свои парни, которые поддерживают на рабочем уровне [отношения с госорганами], могут обеспечить включение какого-то абзаца в правительственный отзыв на депутатскую инициативу, — рассуждает он. — Олигархи этим заниматься не будут». Основатель «Компании развития общественных связей», бывший замглавы администрации президента (АП) Сергей Зверев [Основатель и президент «Компании развития общественных связей» (КРОС). Председатель Ассоциации компаний-консультантов в области связей с общественностью (АКОС). Советник первого замглавы администрации президента Сергея Кириенко. Бывший замглавы администрации президента.] сравнивает лоббистов со «служителями плаща и кинжала». «Их не видно, — объясняет он. — Но у нас вполне себе много квалифицированных специалистов. Решают же люди вопросы».

Серьезные вещи за закрытыми дверями

Лоббистов в России не видно еще и законодательству — в отличие, скажем, от США, эта сфера никак специально не регулируется; процесс принятия решений, по словам собеседников, неформальный и во многом закрытый. Это объясняется в том числе и особенностями современного российского государства. «Как отрегулируешь [лоббизм], если люди, участвующие в принятии тех или иных решений, часто вообще никаких формальных постов не занимают? — разводит руками Евгений Минченко . — Ротенберг у нас влиятельней, чем бóльшая часть министров. А кто такой Ротенберг?..» «К сожалению, лоббистам приходится бороться за то, чтобы узнать, кто вообще о чем думает», — добавляет Наумов. О том, что работа лоббиста прежде всего «кулуарная», говорит и Иван Бегтин , который называет себя лоббистом открытых данных. «Все эти общественные, экспертные советы — это так, шоу для непосвященных. Все серьезные вещи делаются за закрытыми дверями. Например, реновация. Вы о ней ничего не слышали, пока она не произошла, — говорит он. — Закон Яровой был для всех в отрасли неожиданностью».

Проблем у российских лоббистов вообще много. Например, репрессивный подход к законодательным нормам: как отмечает Наумов, в последние годы власть склонна «регулировать только одним способом — запрещать». «И вот они закручивают-закручивают, а ничего не происходит. И кролики голодные, и партизанам не очень, как в анекдоте», — объясняет он. В результате основные силы лоббисты расходуют на то, чтобы предотвратить очередной запрет, — и часто слышат в ответ «исключительно политические аргументы». Новые законы обычно принимаются в «логике мгновенной реакции на что-то, возбудившее общественное негодование» — а признавать уже принятые решения неверными система не умеет, отмечает Наумов. В итоге к одним нормам присоединяются другие — и так до бесконечности. «Проблема в том, что если вы что-то вносите, то, по-хорошему, надо что-то отменять. А у нас что-то вносится, но при этом не отменяется вся предыдущая череда регулирований, — рассуждает он. — На том же алкогольном рынке когда-то запретили размещать магазины рядом с учреждениями среднего образования, потому что дети, видимо, могут быстро сбегать на переменке в магазин и что-нибудь там . Потом на этот запрет наложили запрет продажи алкоголя несовершеннолетним, а потом еще запрет рекламы алкоголя вне магазинов».

Отсутствие ясной юридической базы и неформальные процедуры нередко приводят к тому, что, как формулирует Андрей Колядин  как мелкие мошенники». В пример он приводит случай, когда его наняла строительная фирма для решения вопроса для «одной питерской сети гипермаркетов». «Она купила много земли в Екатеринбурге, но неправильно ее оформила и не знала, что делать. Мы договорились, что в ответ [на решение проблемы с землей] она, в соответствии с договором, наймет наших строителей, чтобы они строили новый гипермаркет, — рассказывает он. — Но когда их вопрос был решен, они нас кинули и сменили подрядчика: сказали — работать будут наши, а вы идите и судитесь. Мы своих юристов выставим, и будете всю жизнь судиться».

Бессмысленная Госдума

«Вот сегодня мой рабочий день состоял из визита в администрацию президента и в дом правительства. Вчера был в Госдуме», — рассказывает Румянцев. Предполагается, что лоббисты работают со всеми госструктурами, а главным местом приложения усилий должен быть парламент; на деле их интерес сосредоточен в правительстве (особенно в ФАС и министерствах, которые занимаются реальным сектором экономики, — Минпромторг, Минстрой и так далее) и администрации президента. Как правило, лоббисты работают с определенными отраслями, в которых лучше разбираются, отмечает Баширов. Сам он специализируется на ЖКХ и электроэнергетике.

Приходится работать с чиновниками и в регионах — например, джиарщикам торговых сетей и фармацевтических компаний. Наумов рассказывает, что здесь не обходится без самодурства. «Губернатор, когда не хватает денег, например на „майские указы", зовет своего финансового начальника и говорит: вот, доходов бюджета нету, акцизы упали. Позвать сюда федеральные торговые сети! Пусть ставят нашу водку на полку, и мы тогда будем больше получать акцизов, — говорит Наумов. — Однажды мы одному такому активному чиновнику сказали: ну ты тогда просто в день зарплаты со всей администрацией приходишь и ее покупаешь».

Госдумой лоббисты гораздо больше интересовались до середины 2000-х — когда она была сильным игроком в российской политической системе. Порой интересы бизнеса продвигались в стенах Думы открыто: например, в 2002 году депутатская группа «Народный депутат» и холдинг «Металлоинвест» заключили соглашение, предусматривающее «сотрудничество в законодательной сфере». «Обыкновенный лоббизм — это нормально, это ни для кого не секрет», — говорил тогда зампред банковского комитета Госдумы Мартин Шаккум. C тех пор баланс сил изменился в пользу исполнительной власти: российские лоббисты говорят, что, конечно, ходят в Госдуму, но, по выражению одного из них, скорее для того, чтобы «забивать общественный фон: эти высказались за, те высказались против, все повеселились». Реально все решается в другом месте.

«Роль парламента, к сожалению, за последние несколько лет девальвирована, — считает Наумов. — Проблема в том, что вопросы, которые поднимаются, не обсуждаются больше 20 минут. Может быть, не надо восемь вопросов ставить в одно заседание? Может, один вопрос поставить, но проговорить его со всех сторон?» Бегтин отмечает, что заседание одной из рабочих групп в Госдуме, на котором он присутствовал, «по своей бессмысленности превосходило все, чем он занимался в своей жизни».

По словам Марата Баширова, дело тут еще и в том, что большинство законов, принимаемых в Госдуме, — рамочные. Их реальное содержание прописывается уже в правительстве — в форме нормативно-правовых актов (НПА). «Бывает, приняли закон, все смотрят — а он беззубый! — объясняет механизм один из собеседников на лоббистском рынке. — Все успокоились, а там маленькая пометочка — регулируется нормативно-правовыми актами. И их уже само правительство на станке фигачит, и они там уже пишутся в интересах разных групп. В лучшем случае в интересах государства».

«Главное, что пытаются сделать лоббисты, — это чтобы в законе было прописано, какие нормативные документы должны быть разработаны и каким ведомствам они должны быть поручены, — добавляет Бегтин. — Я знаю, что в области госзакупок кланы просто бились за то, кому поручить тот или иной  и какое ведомство должно за это отвечать. Вот Улюкаева сняли — и моментально Минфин поглотил тему госзакупок. А после этого сразу антимонопольная служба внедрила в Минфин свои кадры. Сразу все на ножах». « беззубое, конечно, даже закупки  забрали, — добавляет другой лоббист. — Непонятно, что там можно лоббировать. Поэтому Минэк самое открытое ведомство, со всеми дружит. А попробуй подружи с тем же Минздравом — хрен там, на пушечный выстрел не подпустят. Потому что там большие деньги, госзакупки препаратов».

«В странах с сильным парламентом политические игроки — это депутаты, конгрессмены, конкретные партии, к которым можно обратиться и уламывать их по одному — а давайте мы примем такой закон, — продолжает Бегтин. — У нас проблема с депутатами — они незаметные, неизвестные. Парламент, например, одним из первых внедрил идею открытости данных. У них есть открытое API, выложены данные всех выступлений, заседаний, голосований... Там все прекрасно. Проблема в том, что это никому не надо. И в этом беда всего, что у нас называется GR. В ситуации, когда у нас есть жесткая политическая монополия, можно сказать, что единственный способ точно провести законопроект — это вносить его через администрацию президента».

Перекос в сторону АП сложился еще в середине 1990-х — когда, по словам Баширова, нужно было переписывать старые нормы и «было принято решение, что центр компетенций, координаторы сидят в администрации президента». По его словам, это привело к тому, что сегодня подпись Ларисы Брычевой — начальника государственно-правового управления президента — «является блокирующей вообще для любого законопроекта или НПА», хотя «по Конституции АП не является участником законотворческого процесса». Баширов считает этот расклад неправильным и призывает его менять: «Либо нужно легализовывать АП через Конституцию, либо делать нормальный законотворческий орган ».

Один из собеседников уточняет, что при общем высоком весе АП ее внутриполитический блок «ничего не решает, когда речь идет о серьезных  вопросах». По его словам, бывшего первого замглавы АП по внутренней политике Вячеслава Володина эта ситуация очень раздражала.

На новом рабочем месте — спикера Госдумы — Володину тоже не хватает полномочий. Вместе с председателем Совета Федерации Валентиной Матвиенко он хотел изменить ситуацию так, чтобы парламент принимал больше законов прямого действия. Баширов считает, что это было бы выгодно и для государства, и для бизнеса, — но «оказалось, что одного желания мало»: нужно решение президента — и ресурсы. «В правительстве есть комиссия по законопроектной деятельности, так вот у них за первый квартал через эту комиссию прошло 1100 НПА. Гигантское количество, — указывает Баширов. — У них есть компетенция это все переваривать, а у Госдумы нет».

Пока большая часть лоббистской работы проходит кулуарно — наружу борьба выходит именно в тех случаях, когда Госдума действительно принимает законы прямого действия. Одна из громких «лоббистских войн» разгорелась в 2008 году, когда Госдума принимала в виде федерального закона технический регламент «О молоке и молочной продукции». В 202-страничном документе было принципиальное для рынка нововведение: теперь молоко, сделанное с использованием порошка, обязывали называть «молочным напитком» — в Минсельхозе рассчитывали, что благодаря этому у российских фермеров будут покупать больше цельного молока. Производители, продающие восстановленное молоко, выступали резко против новшества, указывая, что их бизнес пострадает, а российского цельного молока на весь рынок все равно не хватит. После публичной полемики регламент все равно был принят. Спикер Госдумы Борис Грызлов тогда заявил: «Молоко теперь будет только то, что производит корова».

Баширов уверен, что это правильный прецедент — а сейчас борьбу за законодательные решения «просто не видно всей общественности». «Как только вы начнете это гнать в Госдуме, узнают все», — уверен он.

Смесь плохого и очень плохого

«Цивилизованные» лоббисты работают именно с нормативно-правовыми актами: как объясняет Румянцев, изменение «регуляторики» — ключевая задача представителей этой профессии и то, что делает их «частью пищевой цепочки законодательного процесса». Чем выше доля госрегулирования — тем больше отрасли нужны лоббисты.

«70% лоббизма — это понимание того, как функционируют те или иные институты, которые принимают решения, знание их внутренних регламентов и понимание, как устроены взаимосвязи. Причем эти внутренние механизмы постоянно меняются, — говорит Зверев. — Остальные 30% — это смесь ваших отношений, вашей креативности и прочее». Действия лоббиста в госорганах он сравнивает с «многомерной шахматной партией»: нужно знать, «кто является участниками , как эта проблема двигается, где проходят согласования, где существуют точки, которые могут быть наиболее опасными»; зачастую для того, чтобы решить вопрос, «нужно помочь чиновнику сделать какие-то совсем другие вещи, которые вообще не имеют к этому вопросу никакого отношения». Филипп Гуров , среди клиентов которого в основном IT-компании, говорит, что его задача зачастую заключается в том, чтобы «понять, что сейчас причиняет боль конкретному чиновнику», и решить эту проблему с выгодой для клиента. По его словам, услуга, о которой клиенты просят чаще всего, — «засветиться» вместе с чиновником, — например, чтобы министр подошел к стенду компании на выставке.

Среди связанных с лоббизмом услуг, которые продает политконсультант Евгений Минченко, — «GR-ориентирование»: он помогает клиентам «выстроить карту лиц, принимающих решения, их интересов, мотивации, горизонта планирования» — и на ее основании разработать «стратегию продвижения их интересов». Минченко показывает пример такой карты: красные линии между фигурами означают конфликт, черный пунктир — взаимодействие. GR-стратегия, по его словам, представляет собой примерно 100-страничный документ: «Там одна-две странички определения стратегических ориентиров, KPI, этапности, потом описание инструментов, союзников, оппонентов, стратегии по отношению к каждой из категорий». Еще одна услуга — «минимизация политических рисков». «Мы делаем диагностику, потом говорим: „Сюда ходи, туда не ходи. Снег башка попадет, совсем мертвый будешь", — объясняет он. — Это может быть ситуация конфликта с губернатором, который будет системно гадить. Или группа каких-нибудь крикунов в заксобрании, которые выбрали компанию как удобную мишень». Решать такие проблемы можно разными методами. «Самый простой вариант — сделать так, чтобы в следующем созыве их  не было, — говорит Минченко. — Договариваться, блокировать, создавать своих крикунов».

Одна из задач джиарщиков — отслеживать регуляторные риски: это подразумевает постоянный мониторинг отраслевых новостей. «Есть такой план законотворческой деятельности правительства. Он известен на год вперед. И этот план подразумевает изменение законов и НПА. А есть еще планы законотворческой деятельности в ФОИВ. Поэтому все знают, что будет рассматриваться, примерно думают, на что это может повлиять, и все пишут риски. Бесконечно», — рассказывает Баширов. Изменения в правительственные НПА вносятся постоянно, говорит он, по сравнению с законами это гораздо более подвижные нормы. «Если приняли акт, который невыгоден какому-то бизнесу, они тут же включаются и пытаются его изменить. Тут же, на следующий день. Потому что это потеря денег, — объясняет он. — Затраты на лоббистов ничтожны по сравнению с тем, что теряет бизнес». «Мы стараемся [включиться] на стадии подготовки решения, чтобы не опоздать», — отмечает Румянцев.

Главный инструмент для влияния на принятие решений — это информирование чиновников, говорит Наумов. «Проблема в том, что наши госструктуры, которые отвечают за подготовку проектов решений, недоинформированы, — отмечает он. — Несмотря на то, что государство может мнить себя Большим Братом, у биг бразера нет биг даты. Биг дата есть у нас, больших корпораций, тех, кто постоянно находится во взаимодействии с конечным потребителем». Компания X5, по его словам, делится информацией с Минпромторгом, ФАС, Минсельхозом, Роспотребнадзором, Россельхознадзором. Другие участники рынка также говорят о том, что главный способ донести информацию до госорганов — это принести им нужную экспертизу. Чиновнику, чтобы принять решение, нужно на что-то опираться, рассказывает Баширов, а из информации у него только то, что приносит Росстат, и это «не отражает реального состояния дел».

При этом лоббист признает: независимость экспертизы часто оказывается под вопросом. «Вы приходите и говорите — я независимый эксперт, провел вам экспертизу рынка молока. Но при этом за вами стоит сектор рынка», — приводит пример Баширов. По его словам, неформально при каждом министерстве есть набор организаций, у которых чиновники принимают экспертизы: «Они часто прямо так и говорят: ребят, идите в Высшую школу экономики, там есть такой-то институт, вот если они дадут свое заключение, я приму. И бизнес туда топает и делает там заказ».

Экспертиза — еще одна область, где может возникать «лоббистская войнушка», когда сталкиваются интересы разных заказчиков. По словам Баширова, яркий пример в этом смысле — конфликт между потребителями электроэнергии и продавцами. «Есть такое Сообщество потребителей энергии, его возглавляет Киселев Василий Николаевич. А есть Совет производителей энергии, его возглавляет Миронов Игорь Владимирович, — поясняет он. — И вот они сидят в Минэнерго ушами, ногами, всеми органами у одних и тех же чиновников».

«Как правило, когда читаешь какую-то госпрограмму или концепт, понимаешь, кто за этим стоит, кто это писал, — говорит Бегтин. — Ввиду устройства нашего государства и масштабного бардака часто получается смесь плохого и очень плохого. Плохое — это коммерческий лоббизм компании, которая хочет чего-то добиться, очень плохое — это разного рода окологосударственные эксперты, которые накидывают свои идеи на вентилятор. Министерства выступают в роли компиляторов, еще и ограниченных всеми вводными из поручений президента, правительства. В итоге получается адская смесь».

Мало включить в НПА «нужные» положения, он еще должен пройти антикоррупционную экспертизу («ни один НПА не начинает действовать, пока Минюст его не одобрит») и получить одобрение Минфина. Как говорит Баширов, «любому НПА, который потребует увеличения госфинансирования или сокращения госдоходов, Минфин автоматически пишет отказ. Просто автоматически». При этом в тех отраслях, где лоббисты сильные, НПА меняются редко — «иногда это месяцы, иногда годы — просто все упираются и стоят насмерть».

В качестве успешного примера работы с нормами Баширов приводит один из своих проектов. «У нас в разных областях стоимость аренды земли под электростанциями различалась в разы, — рассказывает он. — И мы поняли, что эта штука просто не отрегулирована. Оказалось, что это задевает многие энергокомпании. В общем, было [совместно пролоббировано] письмо от Минэкономразвития, которое определяло процедуру и критерии установки аренды. И компания за его счет сэкономила за год что-то порядка 800 млн рублей».

Люди с железной поясницей

Отраслевые союзы и бизнес-ассоциации — это инструмент, которым лоббисты пользуются постоянно: по их словам, чиновники более склонны учитывать мнение общественных объединений, а не конкретной компании. «Они выступают как общественники, но существуют на деньги бизнеса, — это, в принципе, нелегализованные лоббисты. Несколько участников рынка, грубо говоря, делят затраты на GR», — объясняет один из собеседников. Больше всего веса у Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), Торгово-промышленной палаты (ТПП), «Опоры России», «Деловой России» и нескольких специализированных объединений вроде эффективного Всероссийского союза страховщиков под руководством Игоря Юргенса. Но членство в любой ассоциации — вещь бесполезная, уточняет Гуров: чтобы решать свои вопросы, нужно входить в ее руководящие органы или создать внутри нее собственный комитет.

Лоббизм с использованием бизнес-ассоциаций и экспертных советов Бегтин называет «мягким» (противопоставляя его «жесткому», непубличному лоббизму с помощью «своих» людей во власти) — при этом, отмечает он, в различных общественных советах сидят, по сути, представители компаний с «корочками» преподавателей и представителей НКО. «У нас так сложилось в последние годы, что прямая коммерческая аффилированность представляется чем-то неприличным. При этом все знают, что вот этот человек на самом деле не профессор уважаемого университета, а довольно крупный предприниматель, — рассказывает Бегтин. — Я знаю некоммерческие организации, у которых по четыре исполнительных директора, каждый из которых представлен в каких-нибудь экспертных советах». Баширов подтверждает, что лоббисты и джиарщики «всеми силами забираются во все советы». «Бизнес — тоже часть общества, — говорит он, но признает, что от общественных их цели далеки: — Трудно представить, чтобы частник, сидя в общественном совете Минсельхоза, представлял интересы кого-то, кто ему не дорог».

«Я не люблю слово „лоббист" по той причине, что я работаю в органах власти, а не в лобби отелей, откуда это слово пошло, — рассказывает Румянцев. — Я встречаюсь с ними совершенно открыто». «Главной формой продвижения интересов», по его словам, является участие в различных консультативных органах. «Вторая форма — встреча со стейкхолдером. В кабинетах или можем встретиться за обедом-ужином, — продолжает он. — Кстати, это нагрузка для GR-специалиста, честно говорю, — рабочие завтраки, рабочие обеды, рабочие ужины».

Эффективность экспертных советов, по словам собеседников, не очень велика — но они упрощают представителям бизнеса общение с госорганами. С помощью членства в советах вопросы пытаются решать и некоммерческие лоббисты вроде «Гринписа» или благотворительных организаций. Станислав Наумов, входящий в попечительский совет Благотворительного фонда развития паллиативной помощи детям, приводит пример: невозможно решить какую-либо проблему людей с инвалидностью, «не преодолев три-четыре круга сопротивления отдельно взятого ведомства», несмотря на то что «вроде бы декларируется создание безбарьерной среды». Все структуры, созданные за последние годы для того, чтобы учитывать интересы граждан, так и не заработали — Общественная палата, Открытое правительство, «Общероссийский народный фронт» и другие, признают собеседники.

«Мы-то за это деньги получаем, а есть гораздо большее количество людей, которые это делают вообще без денег, — добавляет Баширов. — Они точно так же ходят в госорганы, и их там пинают со страшной силой. Они не знают принципов работы госорганов, им ничего не объясняют, их не обязаны принимать. Они отстаивают, например, чтобы у них была детская площадка, ходят в муниципалитет или префектуру и выносят им мозг — это тоже лоббизм».

Все лоббисты сходятся в том, что для работы необходимы хорошие отношения с чиновниками. «Они важны, потому что если чиновник знает, что вы квалифицированный, приятный, неопасный человек, то он может с вами неформально общаться. Он может сам вам позвонить и спросить — слушай, вот тут такая ситуация, что ты о ней думаешь?» — объясняет Баширов, который, помимо прочего, играет с чиновниками в футбол (впрочем, важнее всего, по его словам, дружить с секретарями, охранниками и водителями — «они знают все»). Выстраивать отношения — отдельная наука. «Вот есть старый чиновник, а ты к нему приходишь и говоришь — ЕБИТДА. Он говорит — че материшься-то? Ты ему должен сказать „прибыль до налогообложения". Никакой ебитды, — рассуждает Баширов. — Или вот, например, был я на одном из совещаний у Сечина, по запасам угля на электростанциях. Он говорит — ну-ка, от этой компании есть человек? Я встал и отчитался. Ну он же военный. И я там докладывал по-военному. А были люди, которые сидели расхлябанные».

Впрочем, связи, по словам собеседников, все-таки решают не все — чиновники зависят от регламента, а в министерствах заметная текучка; важнее знать процедуру принятия решений и умело в нее встраиваться. Потому лоббистами часто становятся сами бывшие чиновники — они уже знают эти особенности. «Сегодня ты помощник депутата, завтра — заместитель директора департамента, послезавтра — сотрудник GR-дирекции, — говорит Наумов. — Нормальная карьера».

В разговорах про лоббизм часто всплывает формулировка «Лучший лоббист — это Сечин», подразумевающая, что лучше всех с государством договариваются первые лица компаний. Однако сами участники рынка отмечают, что это некорректный подход. «Кто к президенту может зайти, тот уже не лоббист, а игрок, — формулирует один из них. — Лоббисты — по умолчанию игроки второго уровня». Они часто выполняют функцию «бэк-офиса», объясняет Баширов: «Грубо говоря, [председатель наблюдательного совета „Базового элемента"] Дерипаска зашел к [первому вице-премьеру] Шувалову с какой-то бумагой, и Шувалов наложил визу. Потом это спустится в самый низ, в министерство, обрастет еще поручениями, будут еще два министерства-соисполнителя. Дерипаска не будет по ним бегать. У него есть специально обученные люди». «Решенный вопрос — это не просто рукопожатие, это большое количество документов и процедур. Что, гендиректор будет этим заниматься? Да щас», — формулирует Глушков.

Наумов, в сентябре 2012 года возглавивший департамент правительства по формированию системы «Открытое правительство», утверждает, что ему тогда досталась «вертушка» ушедшего с поста вице-премьера Сечина. «Мне несколько раз звонили олигархи и говорили — здрасьте, Игорь Иванович», — вспоминает он. «Если у вас есть [спецсвязь], то, конечно, вы решаете вопросы за три дня, а не за три месяца, по сравнению с теми, у кого ее нет, — продолжает Наумов. — Но архаичная система госуправления все равно делает бессмысленными все эти быстрые договоренности. Даже поручение президента надо отслеживать с такой же тщательностью, как инициативу от лица региональной Торгово-промышленной палаты. Могут исполнить не так, могут исполнить по-своему».

«Это, на самом деле, нудная работа! — восклицает Баширов. — Это много бумаг, много заседаний, это нужно иметь железную поясницу и ниже нее тоже». Два-три раза в неделю лоббисту необходимо ходить на различные советы и сидеть там по три часа. «Там, например, десять вопросов, твой — один. Ты не можешь встать и уйти, даже если твой вопрос был первым. Там сидит замминистра — а ты отчитался, встал, пошел, что ли? Он скажет — это кто был вообще?» — говорит Баширов, добавляя, что в следующий раз такого докладчика могут на совещание и не пустить.

На вопрос, есть ли другие инструменты для такой работы, Баширов отвечает: «Нет. Ну или коррупционные».

Лоббисты против законов

Из-за того, что законодательства о лоббизме в России нет, объем этого рынка оценить невозможно. Заказчики даже не могут указать в договоре лоббистские услуги — обычно это называется «консультациями». «Мы стараемся договориться с клиентом, что получаем некую плату за процесс и бонус за результат, — рассказывает Румянцев. — $10–15 тыс в месяц — это, в общем, считается нормальным уровнем в среднем за процесс». Гуров добавляет, что стоимость больших проектов начинается от нескольких млн рублей — и «верхнего уровня тут не существует». В случае легализации рынка его объем, по оценкам собеседников, мог бы составить 10–20 млрд рублей в год.

Специальное законодательство о лоббизме есть не во всех странах. Самый известный пример госрегулирования этой сферы — США, где лоббисты должны регистрироваться в специальном реестре и отчитываться об источниках финансирования. У регулирования лоббизма в России долгая и сложная история — краткий ее итог в том, что специального закона до сих пор не существует. «Официального лоббизма в России нет (что плохо, строго говоря), но негласно он всегда процветал пышным цветом», — говорил глава администрации президента Сергей Иванов в октябре 2015 года. В марте 2016 года принять наконец закон о лоббизме призывала уполномоченный по правам человека в России Элла Памфилова — на фоне обнаруженных десятков тысяч нормативных правовых актов, создававших коррупционные риски. 18 декабря 2017 года «ассоциация предпринимателей по развитию бизнес-патриотизма» «Аванти» в очередной раз предложила парламенту отрегулировать лоббизм.

Попытки разработать специальный законопроект предпринимались еще с начала 1990-х — и все они потерпели неудачу. Причина, по словам участников рынка, проста: у отсутствия регулирования есть свои минусы, но принятие «кривого» закона может оказаться еще хуже. «Предлагали принудить чиновников выше ранга руководителя департамента фиксировать встречи с лицами, представляющими компании, НКО, — по какому вопросу пришел, время указать, — вспоминает один из них. — Да это жесть, я как встречался во внеурочное время, так и буду встречаться. Фикция непонятная». «То есть все равно встречи  будут, но они уже будут в серой зоне», — указывает Румянцев. Пока все обсуждавшиеся методы регулирования лоббистов не устраивают. «Предлагают только лицензирование и аккредитацию. Это ничего не добавляет отрасли, но сразу создает выгодополучателей», — говорит Войтенко. «Они в лучшем случае похоронят мой бизнес, подставят, в самом мягком виде они будут с меня брать дань за то, что они крышуют мой бизнес, — добавляет один из участников рынка. — Конечно, я против закона о лоббизме в такой форме».

Большинство собеседников сходятся в том, что правильная легализация профессии — в форме закона или других норм — способствовала бы минимизации рисков и для самих лоббистов. «Есть, конечно, очень много теневых вещей. Вы, например, оплачиваете экспертизу, и в этой экспертизе есть текст НПА. Вы ее отдали чиновнику, его это устроило, он его перекопировал, — рассуждает Баширов. — Получается, что вы как бы опосредованно дали деньги на то, чтобы за них это написали?.. Это как выглядит? Это выглядит не очень, то есть это надо легализовать». Бегтин сравнивает закон о лоббизме «с легализацией марихуаны в Калифорнии»: «Это не увеличит и не уменьшит размеры ее потребления, просто можно будет получать с этого налоги». «Грамотное регулирование лучше, чем его отсутствие», — говорит Глушков, отмечая, что компаниям в результате станет легче искать и нанимать лоббистов. «Главными следствиями стали бы расширение рынка, повышение доверия к работе лоббистов, рынок ощутимо прибавил бы в финансовой емкости», — перечисляет Эдуард Войтенко, объясняя, что сейчас иностранные компании не выделяют отдельный бюджет на лоббистские услуги в России — «где-то это проходит как PR, где-то — как маркетинг».

«Если правильно сделать закон о лоббизме, от этого всем будет хорошо. Просто Россия не созрела для этого, — уверен один из лоббистов. — Мы не как Собянин: мы не хотим сначала сделать, а потом шишки собирать».

Фальшивые решалы

Профессиональные лоббисты признают, что их работа ассоциируется с коррупцией, но в один голос отрицают, что используют в своей деятельности нелегальные методы. «Взятки — это взятки, а лоббизм — это лоббизм: две разные, так сказать, формы жизнедеятельности», — говорит Сергей Зверев. «Просто у нас называют лоббизмом банальный занос баула. А правильный лоббизм — это формулирование своей повестки, представление ее в понятном контрагентам виде, поиск союзников, правильное взаимодействие с оппонентами, — отмечает Евгений Минченко. — Это сложно. И, наверное, по стоимости в итоге это может быть сопоставимо с заносом баулов. Но! Есть два преимущества. Первое — тебя за это не посадят. И второе — эта активность гораздо более эффективна, результат более устойчив».

«В 90-е годы, в период нашего первичного накопления капитала [нелегальный лоббизм], безусловно, доминировал, — признает Зверев. — Я разговаривал в свое время с коллегами, которые говорили: „А зачем? Зачем какие-то сложные схемы, если можно решить вопрос просто?" И этому даже сложно было что-то возразить». Сейчас, по словам Минченко, работают в основном «цивилизованными методами». «Слушайте, все запуганы. Сажают только в путь.  и цивилизованного-то лоббизма опасаются, — не дай бог, что-нибудь пришьют, — говорит он. — Ну сколько этих дел бессмысленных? Вот дело Сандакова, абсолютно пустое. Как можно себе представить, что помощник губернатора предлагает сделать кого-то мэром Магнитогорска? Все прекрасно знают, что этот вопрос решает один человек —  Виктор Филиппович Рашников».

Баширов и Наумов заверяют, что пользоваться незаконными методами официальным джиарщикам невыгодно. «Если люди из бизнеса идут на какие-то коррупционные штуки, то это зачастую просто вопрос выживания, — объясняет Баширов. — Абсолютно точно [нельзя так делать все время]. В бизнес-процессе невозможно легально учесть коррупционную составляющую. Вы все время находитесь в зоне риска, [в зависимости] от человека, который регулирует. Он сегодня есть, завтра нет, он сегодня захотел, завтра нет. Это непредсказуемость. А бизнес — штука цикличная».

Наумов добавляет, что представление, будто «у бизнеса есть какие-то коробочки с деньгами, которые можно взять и куда-то понести», — это иллюзия. «Какой странный акционер своему менеджеру позволил бы куда-то [потащить коробку с деньгами]? — удивляется он. — Самое главное — как вы можете повлиять так на что-нибудь? Чтобы повлиять на политику, на отраслевую стратегию, нужно быть не решалой, а экспертом».

Тем не менее, собеседники признают: большой теневой рынок «решал» существует рядом с неурегулированным, но легальным лоббизмом до сих пор. В ответ на просьбу описать, как это работает, некоторые лоббисты рассказывают байку про дельца, который зарабатывал на доверчивых абитуриентах. «К толпе абитуриентов подходит солидный мужик в золотых очках и говорит — я могу вас устроить, вы точно поступите. Если не получится, я деньги возвращаю назад. Он собирал деньги, клал к себе в карман — и не исчезал. Если человек поступал, он забирал себе деньги, если не поступал — возвращал их». «Солидный мужик» в любом случае оставался в выигрыше: часть абитуриентов вне зависимости от него становилась студентами. Решалы, по словам участников рынка, зарабатывают схожим образом.

Так, «есть целая генерация людей, которые говорят, что обеспечивают все закупки от „Роснефти" — „Росатома" — „Ростеха"», говорит Колядин: они убеждают всех участников конкурса, что можно выиграть только с их содействием, затем подают документы за всех и после объявления победителя требуют с него проценты за «решение вопроса». «Назвать их лоббистами? Ну не знаю. Они не лоббисты, они мошенники», — отмечает Колядин, добавляя, что они пользуются уверенностью бизнесменов, что выиграть госконтракт в России просто так нельзя.

Один из лоббистов рассказывает, что около госструктур, особенно администрации президента, всегда крутится огромное количество людей, торгующих связями: часть из них работает, «занося чемоданчики», часть — просто мошенники. Распространенность неформального способа ведения дел в России приводит к тому, что на предложения «решал» зачастую ведутся даже опытные люди. Например, бывший сенатор и экс-губернатор Самарской области Константин Титов потерял $6 млн, поверив мошенникам, один из которых представился главой секретной финансовой группы, созданной в администрации Кремля, и предложил вложить деньги в «высокодоходные финансовые инструменты». На самом деле «решала» официально нигде не работал, а его подельник занимался частным извозом.

Колядин рассказывает, что к нему в бытность чиновником регулярно обращались с «интересными» предложениями. Один из таких случаев касается его работы воронежским вице-губернатором. «Как-то к нам приехал зам полпреда Сергей Самойлов, — вспоминает Колядин. — Мы сидим вечером, в этот момент мне звонят — слушай, там губернатора будут менять, если хочешь, мы тебя за 12 млн рублей пролоббируем и сделаем губернатором. Я говорю — каким образом? „А мы тебя познакомим с Сергеем Самойловым, и через него все..." А он сидит рядом. Я ему говорю об этом, он хватает трубку — а они еще с ним спорят!» В другой раз с «лоббистами» он столкнулся, будучи сотрудником АП.

«Около администрации президента в Гостином дворе есть „Порто Мальтезе", местечко, куда ходят иногда тереть все вот эти , — рассказывает Колядин. — И вот у меня какая-то очередная встреча, я прихожу раньше времени, а в углу сидит компания, в том числе два сотрудника администрации, которых я знаю. И они оба — привет, подсаживайся к нам. Я сажусь, и в ходе разговора один из переговорщиков, которых я не знал, начал утверждать, что он хорошо знает Андрея Колядина, который решает вопросы с шорт-листами . И я настолько растерялся, что спросил у него — а я тогда кто? Он говорит — хрен его знает».

«Если взять одновременно днем все московские рестораны и записать все разговоры, то 80% из них — это одни „лоббисты" разводят других, — уверяет Колядин. — Вся эта публика, которая говорит — я знаю Ивана Ивановича, Иван Иванович знает Петра Петровича, а Петр Петрович знаком с сыном Патрушева. А сын Патрушева все решает. Причем сын Патрушева даже не догадывается, что он все решает». По словам политтехнолога, люди, имеющие способность договариваться с кем угодно и реально решать вопросы, действительно существуют, но их мало.

Siloviki

Официальные лоббисты не занимаются решением проблем, связанных с правоохранительными органами. «Иногда к джиарщику прибегают тогда, когда уже лучше обращаться к патологоанатомам за косметикой. Уже минимум адвокат должен быть оплачен, — рассказывает Наумов. — Если мы умудрились довести дело до госсанкций — то мы плохие джиарщики. А у решалы только в этот момент и возникает бизнес. Он пытается снять симптомы на какое-то время, пока заказчик не добежит до канадской границы».

По словам бизнесменов, неофициальные переговорщики работают и с правоохранительными органами, и с судами. Услуги по решению вопросов в этой сфере оказывают чаще всего бывшие силовики и адвокаты со связями, в том числе известные компании: берут «большие деньги за решение деликатных вопросов». «Например, если по заочному решению суда было решено списать 5 млнс ваших счетов, то нужно найти людей, которые оказывают услуги, — бывших судебных приставов. За комиссию в 10%, 500 тыс кэшем, они эту историю остановят: могут приостановить списание, не отправлять деньги взыскателю или вернуть их сразу после отмены заочного решения суда — иначе деньги могут зависнуть на год, — приводит пример один из собеседников. — С вами будут вежливы, не заставят сидеть и ждать в коридоре».

Конкурента или просто неугодного бизнесмена за деньги можно «закошмарить», продолжает он, но обойдется это минимум в $200 тыс: «Можно вызвать на допрос — для обычного человека это большой стресс. Можно сделать так, чтобы до него не дошли две повестки, и организовать привод из дома. Спровоцировать конфликтную ситуацию, обвинить человека в воспрепятствовании работе — и вот уже на него надевают наручники. Еще сутки посидит в коридоре в рамках дознания... Еще уголовного дела нет, а он уже все вернул. Проблему решили. Некоторые не понимают — тогда уже уголовное дело».

Другой предприниматель утверждает, что можно и предотвратить уголовное преследование, если «знать, куда бежать». «За деньги можно все. На чем строится правосудие — мотив, орудие, свидетельские показания. За деньги улики исчезают, свидетели меняют показания, мотивы не находятся, вплоть до пожаров в архивах. Иногда свидетели выпрыгивают из окна», — флегматично излагает он. Потом приводит более будничный пример: «Например, налоговая выставила неуплату на 10 млн рублей, то есть это уже особо крупный размер. Если ты понимаешь, что ты ничего не нарушал, то иди судись. А если рыло в пуху, то проще это решить на низовом уровне за 10%, чем пускать на уровень выше, где возникает уголовка».

Пакетик, чемоданчик, багажник

«Есть такие сегменты лоббирования, как вписывание в какие-то источники государственного бюджетирования, — всякие госзаказы, тендеры. Есть специальные люди, которые этим занимаются: они, на мой взгляд, гораздо ближе к тому, что называется решалой, — рассказывает Румянцев. — В любом случае, если проводится госзакупка, то должен быть тендер, — а чтобы обойти тендер, надо что-то там придумывать, понимаете? Как-то сделать так, чтобы был понятный результат. Мы в этом сегменте не работаем». «Решала — это заносчик. Ценность такой технологии в GR невелика — палево такое», — объясняет Наумов.

По словам участников рынка, решалы обитают там, где есть государственные деньги, а не работа с регулированием. «Это чисто коррупционная штука. Они предлагают обычно доступ к ресурсам или контрактам — зачастую это госзакупки», — объясняет Баширов. Некоторые легальные джиарщики, по его словам, тоже занимаются темой госзакупок, квот и субсидий, но методы у них ограничены — только «грамотно составить заявку и грамотно пройти процедуру». Например, если на компанию пожаловались из-за того, что она выиграла госконтракт, такой специалист придет в ФАС с нужной информацией и ответит на вопросы. «Этих людей примерно знают в ФАС и доверяют им», — объясняет Баширов. Правильно работать с ФАС, по его словам, умеет адвокатское бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры» — «дорогие, амбициозные ребята».

Большинство решал же, по словам Баширова, работают с муниципалитетами. Лоббисты крупных компаний, напротив, с этим уровнем власти взаимодействуют редко: их не интересует ремонт дорог и поставки томографов. «Бороться за госзаказчика и прятаться от 10 проверяющих организаций — никому это не надо, — подтверждает Наумов. — Корпоративные бюджеты развития больше любой госсубсидии». «Основная битва сейчас — за госзакупки, — возражает лоббист, клиенты которого зависят от госзаказа. — Сделать экспертизу, донести ее где-то, письма красиво написать и оформить по-чиновничьи — это прошлый век. Сейчас клиенту нужны KPI, в том числе [по тому], сколько его продукции закажет государство». Решалой он себя при этом не считает — взятки не использует, а работу с крупными чиновниками по методу «услуга за услугу» не считает чем-либо зазорным.

В профессии большой процент людей, которые называют себя лоббистами, а на деле являются решалами, признает Наумов. «Особенно там, где что-то серое, где нет четко описанных процедур, регламента. Больше такого при взаимодействии с силовыми органами, которые исторически оберегают образ закрытых структур, а не гражданских, цивилизованных, — говорит он. — Федеральная налоговая служба, например, смогла избавиться от очень многих решал просто за счет того, что открыла личный кабинет налогоплательщика в электронном виде». Собеседник в правительстве также сообщил, что там, где процессы автоматизируются, коррупции становится меньше — в том числе в той же ФНС.

Один из московских предпринимателей говорит, что услугами решал чаще всего пользуется средний бизнес: у него, в отличие от крупного, есть деньги, но нет связей. «Самое лучшее, что вы можете сделать, — обратиться к тому, кто разбирается и имеет связи, — объясняет собеседник. — Является ли он лоббистом? Если представлять лоббистов как людей, которые выступают в конгрессе, — то нет. А если как тех, кто решает вопросы, — да».

Решением вопросов занимаются обычно дети и друзья важных лиц, бывшие чиновники, просто «уважаемые люди», продолжает бизнесмен. Решалы могут работать на разных уровнях: «Одни люди помогают палатки оформлять, другие к вице-мэрам заходят. По сути — одно и то же». По его наблюдениям, «обычно это мужчины, но есть и женщины типажа Матвиенко— могут задать жару». Такие посредники в России есть везде, где нужно «решить» тот или иной вопрос — в роли решалы ситуативно может выступать любой человек. «Поскреби русского — обнаружится лоббист», — заключает один из участников рынка.

Один из российских бизнесменов, который пользуется услугами «решал», а периодически и сам выступает в этой роли, и вовсе считает, что лоббизм и коррупция — это синонимы. «Есть лицо, от которого зависит решение, и есть лицо, которому оно нужно. Они, как правило, незнакомы. Лоббизм — это когда я много кого знаю и с помощью своих связей могу решить вопрос, — объясняет он. — Вам, например, надо поменять $1 млн на рубли. Вам страшно, боязно. Вы приходите ко мне, я говорю — в два часа в пятницу. Вы поменяете дороже, но с сервисом. Потому что я за людей отвечаю, а вы получите защищенно свой $1 млн, бантиком перевязанный».

«Вопросы», по словам собеседника, могут быть почти любые, например, «получить лицензию на карьер в Рязанской области»; платят за их решение наличными — «пакетик, чемоданчик, багажник». В случае с карьером решале придется заплатить 10–20 рублей за «кубический метр разведанных запасов». По мнению бизнесмена, государство само толкает предпринимателей на такие нарушения. «Сейчас официальная процедура — торги, кто больше заплатил, тот и молодец. А реально там всегда выигрывает тот, кто надо. Правильно было бы как — я прихожу в министерство экологии Рязанской области и говорю — я строю дорогу, мне надо два млн кубов. Должен быть официальный тариф, я его оплачиваю, и мне должны в течение месяца выдать документы. А мне говорят — принеси бумажку ту, эту, пройди общественные слушания», — жалуется он.

«Обычно чиновник идет в связке с кем-то за забором. Все реже и реже бывает, что с кем-то с улицы будут разговаривать. Встречаются через друзей и знакомых, любовные связи активно используются», — продолжает собеседник. Клиенты у решал, по его словам, бывают самые разные — включая и чиновников. «Они же ничего не могут, не умеют, — рассуждает он. — Чиновникам тоже бывает много чего нужно. Человека в нужную больницу положить — это знаете сколько денег?»

rospres.org