Хаос в госслужбе

27 ноября 2020

2526

Хаос в госслужбе

.

Из-за введенного в Украине карантина прошлой весной Кабинет Министров Украины утвердил специальную процедуру назначения на государственные должности: конкурс отменили, оставив только собеседование. Это увеличивает коррупционные риски и может привести к управленческому вакууму после завершения карантина. В издании "ТЕКСТИ" проанализировали увольнения и назначения с апреля по октябрь 2020 года и возможные последствия.

Статью аналитики ТЕКСТОВ подготовили для немецкого аналитического сайта Laender-analysen.de, где она и была впервые опубликована (немецкоязычную версию смотрите здесь).

Публикуем адаптированный для украинского читателя вариант. Уже писали о ликвидации конкурсов на топ-должности в госслужбе, нынешний материал - расширенный взгляд на проблему.

С этого текста мы узнали, что:

- В Украине - катастрофический дефицит профессиональных госслужащих высокого уровня, которые знают, как работает государственная «машина» и как ее двигать;

- в период эпидемии чиновников на вакантные должности стали назначать по упрощенной процедуре - без конкурса;

- ключевые должности на госслужбе являются разменной монетой в политических договоренностях;

- с назначением новых руководителей ведомств происходит замена ведущих специалистов, что тормозит работу госучреждений;

- многочисленные случаи назначений-увольнений за короткий промежуток времени свидетельствуют об углублении кризиса государственных кадров;

- появление на вакантных местах «новых лиц» - ранее люстрироованных чиновников Януковича, вместе с описанными выше факторами свидетельствует об откате реформ в сфере госслужбы.

22 апреля 2020 года Кабинет Министров Украины утвердил своим постановлением упрощенную процедуру назначения на государственные должности на время карантина. В результате министр и его заместитель могут назначать важных должностных лиц только по итогам собеседования и антикоррупционной проверки. Однако есть одно "но". Новоназначенный чиновник не может занимать должность более чем четыре месяца с момента завершения карантина. Судя по развитию пандемии, предназначенные во время карантина могут сидеть на своих местах как минимум до осени 2021 года.

В течение апреля-сентября 2020 года по специальной процедуре правительство объявило 91 конкурс (на 79 должностей) на должности государственной службы категории «А». Это почти треть от всех топовых государственных служащих в Украине, которых более 200.

Что означают эти категории?

Армия госслужащих насчитывает более 220 000 сотрудников по состоянию на 31.03.2020.

Чиновники категории В, а их 168 000 - это «рядовые солдаты» разных рангов госслужбы. Большинство из них - специалисты: ведущие, главные и так далее. На них держится вся рутинная работа государства, которого мы не замечаем: от технической организации тендеров на школьное питание до выдачи паспорта. Уберите их - и наступит хаос.

Достичь должности категории Б (их 58 000) - цель каждого рядового госслужащего. Это руководители органов и структурных подразделений регионального уровня, отделов, департаментов, управлений. Они выполняют более ответственные задачи. Например, могут распределять маршруты для перевозчиков или принимать решение о том, какой бизнес загрязняет окружающую среду, а какой - нет. Здесь уже есть вероятность коррупции среднего уровня. От адекватности, честности и профессионализма этого слоя зависит, насколько успешно будут выполнены принятые политиками решения. Они знают, как едет государственная «машина», где барахлит и как ее ремонтировать.

Должности категории А - это руководители различных ведомств. К ним относятся, например глава Госкино или председатель Института Национальной памяти, а также «хлебные» ведомства, например Государственное лесное агентство или Государственная экологическая инспекция. Такая должность - мечта госчиновника.

До Революции достоинства на протяжении всех лет независимости большинство этих должностей были разменной монетой в политических договоренностях. Под огромным давлением западных партнеров и общественности в 2016 году Украина ввела новые правила назначения чиновников. Процедура для различных должностей - разная, но конкурс является обязательным для всех. Система работала с недостатками, но все же в определенной степени защищала от коррупционных рисков. Но после прихода Зеленского ее начали откровенно игнорировать, и многие конкурсы сопровождались громкими скандалами.

Например, руководительницей Госкино назначили бывшую директора провинциального кинотеатра. В апреле также разгорелся скандал по поводу назначения руководителя Национальной службы здоровья.

«Политические» чистки в министерствах и ведомствах

Многие государственные служащие, уволенные после 22 апреля 2020 года, остались без работы в соответствии с частью первой статьи 87-1 Закона Украины «О государственной службе».

Согласно этой статье, госслужащие категории «А» могут быть уволены без уважительных причин в течение четырех месяцев со дня назначения нового премьер-министра или, соответственно, нового состава Кабмина или назначения нового министра по представлению руководителя государственного органа, премьера или профильного министра (далее в тексте - статья 87-1, часть первая, если не указано иное).

Человека не просто увольняют, а переводят в «резерв» - за штат - на следующие 6 месяцев. Он имеет возможность вне конкурса занять вакантную должность государственной службы категории Б в органах, юрисдикция которых распространяется на всю Украину, и в конце концов получить выходное пособие размером в шесть зарплат, если другая должность не найдется.

Эта же норма действует, когда меняется министр - сроки обнуляются, и в подчиненных службах и агентствах можно снова проводить «чистки» и назначать «своих», что создает значительные политические риски и рычаги влияния.

Норму включили в закон в начале президентства Владимира Зеленского, что позволило проводить «чистки» во время каденции правительства Алексея Гончарука, а теперь и правительства Дениса Шмыгаля.

Президент Зеленский попытался отменить статью 87-1, предложив парламенту поправки к законопроекту об изменениях в Закон «О государственной службе». Но это вопрос не рассматривался.

В кулуарах ВР также ходят слухи, что президент планирует оставить на местах чиновников, которых приняли на работу во время карантина, сделав эти назначения постоянными.

Топ-список увольнений

С 22 апреля до конца сентября 2020 года по этой статье были уволены 29 топ-чиновникив, которые формируют государственную политику в разных направлениях.

В список уволенных попали и те, кого назначили во время каденции правительства Гончарука:

- Заблоцкий Андрей, председатель Государственного агентства лесных ресурсов Украины с декабря 2019-го;

- Погорелый Ярослав, председатель Государственного агентства резерва Украины с декабря 2019 года. До него менее чем три месяца председателем был Владимир Мароха;

- Верланов Сергей, председатель Государственной налоговой службы Украины с мая 2019-мго;

- Погорелый Александр, председатель Государственной службы Украины по безопасности на транспорте с декабря 2019-го. До него более трех лет ведомством руководил Михаил Ноняк, с мая 2016 года;

- Башлык Денис, председатель Государственной службы Украины по вопросам геодезии, картографии и кадастра с декабря 2019 года;

- Черных Александр, государственный секретарь Министерства развития экономики, торговли и сельского хозяйства Украины, уволен в начале июня, не пробыв на своем посту и четырех месяцев. Он официально вступил в должность 3 марта 2020 года (фактически был исполняющим обязанности по сентябрь 2019-го);

- Бардона Михаил, первый заместитель председателя Государственной службы Украины по вопросам труда, уволен по статье 87-1 в мае 2020 года;

- Стародубцев Александр, председатель Национального агентства государственной службы;

- Шайтан Александр, заместитель председателя Государственной службы экспортного контроля Украины;

- Зелди Роберт, Петухов Сергей и Шендрик Денис - заместители председателя Государственной таможенной службы Украины, освобождены по политическим мотивам 24 апреля вместе с руководителем службы Максимом Нефедовым. Все они исполняли свои обязанности с декабря 2019 года;

- Нефедов Максим, председатель Государственной таможенной службы, пришел в исполнительную власть из бизнеса после Революции достоинства в 2014 году. Внедрял систему электронных закупок Prozorro.

Также были уволены руководители, назначенные во времена президентства Петра Порошенко:

- Венцковский Дмитрий был заместителем председателя Государственной налоговой службы Украины;

- Кравченко Андрей был заместителем председателя Государственного агентства рыбного хозяйства;

- Недзельский Сергей был заместителем председателя Государственного агентства по вопросам кино;

- Неретин Сергей был первым заместителем председателя Государственного агентства по вопросам кино;

- Булатов Дмитрий был заместителем председателя Государственного агентства резерва Украины.

Можно предположить, что эти люди стали жертвами политической конъюнктуры. Их освобождение стало возможным благодаря описанной выше «спецпроцедуре».

Побочные эффекты «турборежима»

Идея профессиональной госслужбы и минимизации коррупции предусматривала, что чиновник имеет определенную защиту: пройдя конкурс, получил иммунитет от увольнения до истечения срока контракта (если не нарушал закон). Это гарантировало бы независимость от давления со стороны министров - даже если бы тем захотелось крутить коррупционные дела.

И таким бы образом работала институциональная память в ведомстве. Ведь каждое из ведомств - глубоко специфическое, это не бизнес. Чтобы государственная «машина» ехала, надо знать нюансы, а их улавливаешь с опытом. Но тут возникла проблема, что из-за этих предохранителей реформаторски настроенное правительство Гончарука не могло уволить руководителей, которых считали неэффективными и коррумпированными.

Поэтому Гончарук подал в парламент закон, разрешающий легко избавляться от руководителей - его приняли в «турборежиме». Речь идет об изменениях в упомянутой выше части первой статьи 87-1 Закона Украины «О государственной службе».

Тогда еще разгорелась оживленная дискуссия между двумя реформаторами - действующим на то время руководителем Гостаможни Максом Нефедовым и бывшей и. о. министра здравоохранения Ульяной Супрун. Нефедов писал, что возможность увольнять - это полезно для реформ, а Супрун предостерегала, что чиновник должен иметь определенную автономность, гарантии независимости.

Гончарук уволил 48 руководителей категории А, назначил до 19-ти. Затем все мы видели его отставку. Вслед выгнали тех реформаторов, которых он успел взять на должности. В том числе и самого Нефедова - помог новый закон. Далее пошло по цепочке: чиновники категории «А» начали массово выгонять чиновников категории «В». К примеру, руководитель налоговой в один день назначил 23 заместителей областных налоговых. Так набирал обороты управленческий хаос.

Одно из последствий зафиксировал наш журналист, когда поехал в Полтавскую область писать репортаж о незаконной распашке земли на берегу реки. Выяснилось, что по состоянию на весну этого года в Полтавской области уже в течение года нет руководителя местного Госгеокадастра и сменилось несколько и. о. В результате рейдеры легко и нагло захватывают земли. Детали читайте здесь.

Еще один пример: в Государственной налоговой службе Киевской области по крайней мере с октября 2019 года в должности начальника меняются исполняющие обязанности.

Также, скорее всего, в связи с карантинными мероприятиями и в условиях специальной процедуры много достойных кандидатов просто не смогли подать документы на вакантные должности.

Бесконечный круг назначений и увольнений

Конкурсы, которые проводились по обычной, «докарантинной» процедуре, тоже давали простор для определенных манипуляций. Их могли объявлять по несколько раз, результаты признавали недействительными и несостоявшимися.

По карантинной спецпроцедуре конкурсы также объявляются по несколько раз. Например, конкурс на должность первого заместителя председателя Службы защиты прав потребителей объявляли четыре раза: в ноябре 2019-го - по обычной процедуре, и трижды за спецпроцедуре: в июне и июле 2020-го. Конкурс на должность председателя Службы морского и речного транспорта объявляли трижды.

По этой временной процедурой собеседование должен проводить руководитель государственного органа, в котором есть вакантная должность, или кто-то из руководства вышестоящего органа. Для различных госслужб и агентств - соответствующий министр или его заместители. Они обычно и являются инициаторами увольнения, объявления конкурсов и назначения на должности.

Министр развития экономики искал людей на 16 руководящих должностей категории «А». На некоторые должности конкурс объявляли несколько раз и в конце концов назначили только четырех руководителей.

Министр финансов объявил о 15 вакансиях, из них шесть создал сам, уволив предыдущих руководителей. В итоге назначил 11 человек, еще четыре ведомства остаются без руководителей.

Министр инфраструктуры был инициатором восьми назначений, семь из них ему удалось осуществить.

Большинство министров инициировали от одного до трех назначений.

Всего правительство Шмыгаля объявило 91 конкурс по сокращенной процедуре на 79 должностей государственной службы категории «А». Половина должностей уже заняты. 29 из этих вакансий возникли потому, что из-за смены министров были уволены и руководители департаментов - по «политической» статье 87-1.

Прием документов в среднем длился до пяти дней, но на некоторые должности конкурсы объявлялись трижды.

С 12 должностей чиновники были уволены уже в день объявления нового конкурса - такие решения можно считать сделанными под заказ заинтересованных в продвижении своих людей. Введение спецпроцедуры позволило быстро и безболезненно менять руководителей ведомств, раньше для этого надо было прилагать значительные усилия. А значит, стало значительно меньше препятствий для назначения на «хлебные» ведомства своих людей.

Некоторые должности были вакантными по три, шесть, девять месяцев - в частности, Шмыгалю достались 18 пустых кресел еще от Гончарука.

Ситуация в украинском государственном менеджменте складывается не лучшим образом. По состоянию на сентябрь 2020 года почти четверть ведомств не имеет своих руководителей. Скорее всего, их назначают по специальной процедуре.

После завершения карантина на все эти должности нужно будет провести конкурс. Неизвестно, сколько еще мест будет роздано по специальной процедуре, но Кабинету Министров стоит готовиться к управленческому вакууму и масштабному проведению конкурсов на должности категории «А». Как власть будет выходить из этой патовой ситуации - пока неизвестно.

Привлекает внимание тот факт, что большинство назначений или объявленных конкурсов касается именно экономического блока, что опасно в условиях нестабильности и кризиса, вызванного эпидемией Covid-19. Министры финансов и экономики совместно объявили конкурсы на 31 должность.

Первый заместитель председателя Верховной Рады Руслан Стефанчук во время одного из интервью в начале сентября заявил, что этих министров могут отправить в отставку, что означает новый круг увольнений-назначений. А как рассказала в интервью ТЕКСТАМ чиновница с таможни, смена руководителя парализует работу ведомства на месяц-два.

«Новые лица» - чиновники Януковича

Среди чиновников, назначенных по "карантинной" процедуре, есть люди с неоднозначной репутацией, связями с соратниками Виктора Януковича и опытом работы в госструктурах во время его правления.

29 апреля председателем государственной налоговой службы стал Алексей Любченко. В 2009-2011 годах он был заместителем председателя Государственной налоговой администрации. Заместителем Алексея Любченко стала Наталья Рубан, она также работала в должности заместителя Государственной налоговой администрации вместе с Любченко в 2009-2010 годах, впоследствии, в 2011-2014 годах - заместителем руководителя Главного контрольного управления Администрации президента Януковича. Еще одним заместителем Алексея Любченко стал Евгений Олейников, он был помощником одиозного премьера Николая Азарова, когда тот был народным депутатом Украины шестого созыва.

Заместителем руководителя Государственного управления делами стала Мария Стоцкая, генерал-майор милиции, которая в 2013-2014 годах была вице-мером Одессы, в 2006-2007 годах - региональной представительницей министра внутренних дел Василия Цушко, который во время выборов 2010 года был доверенным лицом у Одесской кандидата на пост президента, лидера "Партии регионов" Виктора Януковича. В правительстве Азарова Цушко был министром экономики, с 2010 по 2014 год был председателем Антимонопольного комитета Украины.

Государственной секретаршей Министерства охраны природы и природных ресурсов назначена Евдокия Яровая, которая в течение 7 и 8 созывов украинского парламента была помощницей народных депутатов Михаила Опанащенко ("Партия регионов") и Якова Безбаха (беспартийный). Последний - одиозный депутат, голосовавший за «диктаторские» законы в 2014 году (направленные на противодействие массовым протестам, предусматривающие запрет на передвижение в группе более 5 автомобилей, запрет на установку палаток, арест за групповые протесты и другие ограничения). В 2018 году Безбах подписал письмо патриарху Варфоломею с просьбой отложить Томос, также голосовал против закона, который подтверждает украинский суверенитет над оккупированными территориями Донецкой и Луганской областей.

Евгения Кузькина назначили первым заместителем председателя Агентства автомобильных дорог Украины. В 2010-2011 годах он был заместителем министра финансов Федора Ярошенко (правительство Николая Азарова), фигурант антикоррупционных расследований НАБУ.

Руководителем Укртрансбезпеки стал Егор Прокопчук - бывший руководитель Государственного предприятия «Кривбасспромводоснабжение», тесно связанный с народным депутатом Украины 8 созыва Константином Усовым. По данным общественной организации «ЧЕСНО», Усов - фигурант нескольких антикоррупционных расследований.

Заместителем руководителя Аппарата Совета национальной безопасности Украины назначили Игоря Цюприк. По информации, опубликованной адвокатом Евгения Закревская, Цюприк возглавлял управление по организации контроля за расследованием преступлений Главного управления Министерства внутренних дел и был причастен к похищению активистов Игоря Луценко и Юрия Вербицкого в январе 2014 года. Вербицкий позже был найден мертвым. Сам Игорь Цюприк эту информацию отрицает.

Эти назначения свидетельствуют, что некоторые чиновники высшего звена Януковиче возвращаются на свои должности, некоторые идут на повышение. В Украине есть публичный реестр лиц, которым запрещено занимать должности в государственных органах, такое ограничение действует от одного до 10 лет. Эти сроки понемногу проходят, бывшие чиновники возвращаются.

Вывод: откат реформ

Изменения в Закон Украины «О государственной службе» в рамках комплексного закона «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно перезагрузки власти», который президент Зеленский подписал в сентябре 2019-го, фактически легализовали «чистки» в государственных органах и откатили реформы в этой сфере на много лет назад. Этот закон потенциально может реанимировать систему зависимости государственных чиновников от олигархических групп, которые пролоббировали или оплатили их назначения. "Свои люди в правительстве" - это одна из главных бизнес-практик украинского олигархата, которые привыкли приватизировать прибыли, а свои убытки переводить на государство. Такая система процветала вплоть до Революции достоинства 2014 года. А введение «карантинной» спецпроцедуры упростило возвращения старых практик.

Общественности и западным партнерам Украины, вложившим немалые средства в продвижение реформы госслужбы, сейчас стоит тщательно следить за проведением конкурсов. Ведь процедура набора на «новую государственную службу» времен Петра Порошенко хоть и была громоздкой и требовала доработок и усовершенствований, но давала определенные гарантии, что по конкурсу отбирали действительно достойную кандидатуру. Претендентов на должности хватало, ведь общество верило в честность конкурсов, а претенденты видели гарантии стабильности своей работы на определенный период.

Нынешние нововведения отпугивают реальных специалистов, которые не хотят рисковать своей карьерой и не подаются на участие в конкурсах. Отсутствие достойных кандидатов облегчает коррупционерам задачу по продвижению своих людей на определенные государственные должности.